建筑施工噪声污染：危害、成因及其立法规制

刘 创

苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006

无论是我国现有的建筑施工噪声污染防治法规，还是我国学者对建筑施工噪声污染防治制度的探讨，其着眼点主要在于防治建筑施工过程中的噪声污染，由此可见，要研究建筑施工噪声污染防治的法律问题，就离不开对建筑施工噪声污染的危害、成因及其立法规制等问题的深入探讨，为此目的，本文在对建筑施工噪声污染的危害和成因进行系统分析之后，对建筑施工噪声污染立法规制的发展历程也进行了系统分析。

一、建筑施工噪声污染的危害

建筑施工噪声之所以被认定为污染，就是因为其超过了国家规定的标准，并给居民的生产生活带来干扰。实践中，建筑施工噪声污染给居民带来的危害不仅仅是干扰其生产、生活那么简单，严重的甚而会损害到居民的人身健康及其财产安全。由此可见，建筑施工噪声污染的危害也是多方面的，而明确其所带来的危害，则更有利于对建筑施工噪声污染危害性的认识，并增强对其进行有效防治的紧迫意识和鉴定信念。如同其他噪声一样，建筑施工噪声主要的危害便是对人体健康的损害。具体来说，其对人体健康的危害主要表现为以下几个方面。

首先，过大的噪声不仅会影响人们的听力，长期的噪声损害更会损害人的听力。比如，噪音在40dB-65dB时容易造成人的中度耳聋，噪音在65dB以上，就容易使人造成重度耳聋。其次，建筑施工噪声还会影响人的睡眠质量，一般来说，连续噪声达40dB，可以使受到干扰的人群会有10%的人睡眠受到影响，如果噪声达到70dB，就可使受到干扰的人群会有50%[1]。如果人们长期睡眠不足，并处于一种高度紧张状态的话，其身体机能必然下降，从而对人体健康造成危害。此外，也有学者认为，噪声会影响人类的中枢神经系统。它是一种恶性刺激物，长期作用于人的中枢神经系统，可使大脑皮层的兴奋和抑制失调，条件反射异常，出现头晕、头痛、耳鸣、多梦、失眠、心慌、记忆力减退、注意力不集中等症状，严重者可产生精神错乱[2]。由此可见，建筑施工噪声污染也同样会给居民的人身健康带来相应危害。

二、建筑施工噪声污染的成因

毋庸讳言，建筑施工过程中大量使用建筑施工机械是造成建筑施工噪声污染的根本原因。基于此，要防治建筑施工噪声污染，就要降低建筑施工机械所发出来的声音，为此目的，要么通过技术改进使建筑施工机械所产生的噪声分贝降低，要么就要减少建筑施工机械的使用数量。不过，上述两个举措看似完美，但在实践中却无法完全避免建筑施工噪声污染的发生。这是因为，通过技术改进降低建筑施工机械的噪声虽然最为可行，但囿于技术进步的限制，在建筑施工机械噪声降低到一定程度时就难以继续下降了，而如果减少建筑施工机械的使用数量，则会减缓施工进度，降低施工效率。由此可见，尽管建筑机械发出的声音时造成建筑施工噪声污染的主要原因，但实践中，并非施工机械发出声音就能造成噪声污染问题，还存在其他的原因使得建筑施工机械发出的声音成为噪声污染的源头，而对这些原因进行分析，则有助于对建筑施工噪声污染问题制定针对性的防治对策。

具体来说，建筑施工噪声污染问题的产生除了建筑施工过程中使用产生噪声的机械设备这一基础性条件之外，还具有以下几个方面的原因。首先，是对建筑机械的安置场所选址不当，对于能够产生大分贝声音的建筑机械，应将其安置于远离居民区、学校、医院等对声环境敏感的区域，从而减轻其对周围环境的影响，但实践中，大量高噪声设备被安置于潜在受影响对象附近，从而导致了建筑施工噪声污染问题的发生。此外，在施工过程中不采取降噪措施也是导致建筑施工噪声污染问题产生的原因。比如，大多数建筑施工都是露天进行的，施工单位对噪声大的设备，不采取任何防噪或降噪措施，使得建筑施工噪声衰减性降低，操作时噪声直接向四周扩散，严重影响人们正常的生活和工作[3]。此外，施工单位为了抢进度、赶工期，连夜施工。夜深时，浇灌混凝土，进行振捣棒操作，而振捣棒操作时噪声可高达80分贝，极大地影响了人们的正常休息[4]。

三、建筑施工噪声污染的立法防治

鉴于建筑施工噪声污染给居民生产、生活带来的危害，我国政府采用了积极措施对其进行防治，并制定了相应的法规对建筑施工噪声污染防治活动进行规制。上述法规在对建筑施工噪声污染防治行为进行规制的同时，也推动了建筑施工噪声污染防治制度的逐步发展。鉴于此，从立法角度对建筑施工噪声污染防治制度的产生和发展历程进行梳理，有助于明晰建筑施工噪声污染防治制度的发展过程，并彰显建筑施工噪声污染防治制度的发展趋势，从而为下文中对建筑施工噪声污染防治制度的完善提供参照思路。为此目的，本文对建筑施工噪声污染防治制度的立法演变过程进行梳理，也借此对建筑施工噪声污染防治制度的法律历程进行明晰。

(一)建筑施工噪声污染立法防治的酝酿阶段

所谓建筑施工噪声污染防治制度的立法酝酿阶段，是指在这一阶段并无有关建筑施工噪声污染防治的专门立法，因而也谈不上有建筑施工噪声污染防治制度。不过，在这一阶段已有噪声污染防治的一般性法律规定，虽然这些规定所形成的制度并非专门的建筑施工噪声污染防治制度，但其在建筑施工噪声污染防治领域同样适用，因而对调控建筑施工噪声污染防治也具有重要的作用。鉴于此，本文也将噪声污染防治的一般法律规定视为建筑施工噪声污染防治制度的有机组成部分，并将这一阶段的法律规定称为建筑施工噪声污染防治制度的立法酝酿阶段。我国有关噪声污染防治的法律规定最早可追溯到1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)，其在第22条明确规定“加强对城市和工业噪声、震动的管理。各种噪声大、震动大的机械设备、机动车辆、航空器等，都应当装置消声、防震设施”，从而不仅首次将城市噪声污染防治问题纳入到我国立法之中，也为我国建筑施工噪声污染防治制度的产生提供了良好的基础。

(二)建筑施工噪声污染防治的立法产生阶段

随着经济社会的不断发展以及我国城市化进程的逐步加快，噪声污染问题也逐步在我国凸显并引起了政府和社会的注意，为了有效防治噪声污染问题，我国政府也专门制定立法对其进行规制，从而有效推动了建筑施工枣红色污染防治制度的产生。其中，国务院曾于1989年9月26日发布了《环境噪声污染防治条例》(下文简称为《条例》)，自该《条例》实施以来，在防治环境噪声污染，特别是工业噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康等方面，发挥了重要作用[5]。值得一提的是，该《条例》第21条至第25条专门就建筑施工噪声的防治问题进行了系统规定，不仅首次将建筑施工噪声污染问题作为噪声污染的类型之一进行防治，更促进了建筑施工噪声污染防治制度的产生，从而为我国建筑施工噪声污染防治活动提供了体系化的法律依据。

以我国《环境噪声污染防治条例》为基础，为了更好地防治噪声污染，第八届全国人民代表大会常务委员会第20次会议于1996年10月通过了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，不仅对噪声污染防治的一般要求、监督管理体制、法律责任等综合性问题进行了明确规定，更在第四章以专章的形式对建筑施工噪声污染防治问题进行了专门规定。其中，该法不仅明确界定了建筑施工噪声的概念，还涉及到建筑施工噪声排放标准的制定，并要求建筑施工单位应就建筑施工项目、施工场所和期限、可能产生的环境噪声值以及所采取的环境噪声污染防治措施的情况向县级以上环境保护行政主管部门申报，并规定了禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业的制度。这一系列举措不仅为建筑施工噪声污染的防治建构了体系化的机制，也标志着建筑施工噪声污染防治制度的产生。

(三)建筑施工噪声污染防治的立法发展阶段

为了有效防治本地区的建筑施工噪声污染问题，我国地方政府以上述法规为依据，对本地区的建筑施工噪声污染防治问题展开了积极探索，并制定了相应的法规制度，从而有效推动建筑施工噪声污染防治制度朝着专门化、系统化的方向发展，本文则将这一阶段界定为建筑施工噪声污染防治制度的立法发展阶段。需要指出的是，尽管立法的专门化是这一阶段的立法趋势，但当前我国地方政府大多未将建筑施工噪声污染防治问题作为一个独立事项单独立法，而是参照我国现有的立法体例，将建筑施工噪声污染防治作为噪声污染防治的一种予以综合性规定。这与以往的立法相比，在立法体例以及立法内容上也没有进行大的突破。值得庆幸的是，江苏省苏州市率先意识到对建筑施工噪声污染防治予以单独立法的重要性，并就建筑施工噪声污染防治问题专门制定了相应的法律规定，从而也为我国建筑施工噪声污染防治制度的发展作出了表率，指明了方向。

具体而言，为防治建筑施工噪声污染，保护改善环境，保障人体健康，苏州市人民政府于2004年6月通过了《苏州市建筑施工噪声污染防治管理规定》。该《规定》结合苏州市相关实际情况，为防治建筑施工噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国建筑法》等法律、法规制定。从建筑施工噪声的界定，建筑施工噪声管理职权划分，建设单位和施工单位的责任、义务以及鼓励性、禁止性事项，施工项目的申报审批流程，到违法行为的整改措施和行政处罚等方面，都作了相应的规定，涉及事项全面，既实现了苏州市建筑施工噪声污染防治的有法可依，也有力推动了建筑施工噪声污染防治制度的专门化、体系化发展。