浅议公证机构体制改革中的问题及建议

孙 兵

绥化市公证处，黑龙江 绥化 152000

一、公证机构体制改革所面临的问题

(一)区域发展不平衡

不可否认，经济发达地区公证机构的发展水平要高于经济相对落后地区，省市级公证机构的发展水平要高于县级公证机构发展水平，归根结底这是由于经济差异和地区发展差异造成的。并且就目前公证机构的现状看，大部分行政体制及一些全额拨款事业体制的公证机构集中在那些县一级和经济相对落后的地区。目前看，经济发展欠发达地区及小规模公证机构的改制已成为公证机构体制改革的瓶颈。

(二)人员编制复杂，结构参差不齐

由于历史原因，现有行政和事业两种体制下公证机构的人员编制极其复杂。有的公证机构人员中既有行政编制的，也有事业编制的；既有全额拨款编制的，也有自筹开支编制的。有的公证机构虽然单位的体制改革已经完成，但人员编制问题并没有完全解决。公证机构人员编制改革调整的相对滞后造成公证机构体制改革受阻。另外，公证机构人员结构不合理及公证员老龄化这一现象还大有存在，尤其在经济相对落后地区及小规模公证机构表现更为突出。有的公证机构公证员与助理人员的比例严重失衡，有的公证机构公证员面临老龄化，公证员短缺现象严重。

(三)人财物管理方式上存在缺陷

2000年的《关于深化公证工作改革的方案》对公证机构的法人地位、财务管理、人事制度等方面作出了较明确的规定，但目前，公证机构人财物利益不清的现象还仍然很突出。一方面，虽然司法部在积极推进公证机构改革，但人事、编制、财政、税务等相关部门没有及时出台相应的配套改革政策，导致公证机构无法真正落实人财物的自主权；另一方面，司法行政机关受多年来传统管理方式的影响，特别是律师改制以后对律师所人财物的放权，致使一些基层司法行政部门不肯完全放开对公证机构的人财物管理权，导致一些公证机构虽具有独立的法人资格，但实际上在用人选人、经费管理、分配机制等方面没有落实真正的自主权。

(四)绩效工资改革不配套

2000年的《关于深化公证工作改革的方案》明确了自收自支的公证机构可以实行效益工资，实行科学合理的绩效奖励分配机制，对公证机构的业务发展和人才队伍发展起着积极的推动作用。但目前在我国事业单位分类改革的整体框架下，公证机构的体制改革是无法单独进行的，也就是公证机构的体制改革不能超出我国事业单位分类改革的整体条框，改革中对保留下来的公益性事业单位将会施行严格的限薪措施，国家又不会单独为公证机构体制改革制定专门的绩效工资制度，这就导致了一些正在改制的公证机构建立绩效工资制度举步维艰，甚至有的已经改制为自收自支的公证机构又被政府重新改回预算拨款事业单位，被变相的限薪，造成了公证机构中同为事业单位却在工资收益上相差悬殊的尴尬局面。公证机构绩效工资改革的不配套给公证机构体制改革带来了巨大阻力。

(五)财税管理不清

2000年的《关于深化公证工作改革的方案》提出：按事业体制运转的公证处实行事业单位预算管理制度。其定额或者定项补助标准根据各公证处收支状况及国家财政政策和财力确定。非财政补助收入大于支出的公证处，可以实行收入上缴办法或者企业化财务管理制度。目前，施行预算拨款的事业体制公证机构，在收入支出上按“收支两条线”由财政部门管理。一些实行差额拨款的事业体制公证机构，甚至还要面对财政和税务部门的双重管理。自收自支事业体制实行纳税的公证机构，一般由税务部门按企业化管理，也就是税务部门把这类公证机构按生产经营类的事业单位进行管理，作为公证机构无奈只能被动的接受这种企业化管理的方式。就公证机构的改革发展方向上看，自收自支的事业单位是目前最适合公证机构健康发展的体制形式，但事业单位分类改革中又明确了生产经营类事业单位将被逐步转为企业，公证法中又明确了公证机构为非营利这一性质，这就造成了公证机构在体制改革中进退两难的尴尬局面。

二、公证机构体制改革的几点建议

(一)从国家层面探索建立一种适合公证机构健康发展的体制形式

首先我们要肯定的是2000年出台的《关于深化公证工作改革方案》是我国公证机构改革的一个突破，公证机构的下一步改革必须在巩固2000年《改革方案》成果的基础上进行。目前国家的事业单位分类改革方案在某种程度上制约了公证机构这一特殊部门的持续健康发展，而公证机构体制改革除了转为事业体制外又不具备转为其他组织形式的条件，在这种情况下，由司法部主导从国家层面探索建立一种新的更适合公证机构健康发展的事业单位体制模式是公证体制改革的最好途径。这种体制模式既不改变公证机构公益性这一属性，又能保障公证机构良好的业务开展和行业发展，同时赋予公证机构更灵活的分配制度，从而

使公证机构能够更好的发挥其预防纠纷的社会职能，积极服务于社会，提高公证的公信力。

(二)规范司法行政机关对公证机构人财物的管理

在已经明确公证机构是执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的，公益性、非营利的事业法人这一前提下，应严格规范主管司法行政机关对公证机构人财物的管理。建议由司法部出台相关规范性文件，规范地方司法行政机关对所管辖公证机构的人财物等方面的管理权限及程序，控制司法行政机关对公证机构的过度管理，在制度的框架下，给予公证机构充分的自主权，又不致使公证机构完全脱离司法行政机关的管理造成无序发展，给公证机构营造一个健康可持续发展的空间，进而对公证机构体制改革起到积极的推动作用。

(三)探索建立统筹兼顾的效益工资激励机制

受各地公证机构发展水平不均衡、体制形式不同等影响，建立一种标准统一的效益工资分配机制是很困难的，但建立符合公证工作特点的效益工资激励机制，又是当前公证体制改革需要迫切解决的问题，科学合理的收入分配机制是充分调动工作人员工作积极性和创造性、促进公证机构健康发展的重要保障。建议由司法部层面制定一种统筹兼顾的效益工资激励制度或指导性意见，充分体现按劳分配的原则，特别是要消除同一地域内公证人员因机构体制不同而造成的同劳不同酬现象，使公证人员有劳即有所得，多劳多所得，少劳少所得，使劳动收入与公证人员的业务水平、工作能力挂钩，使不同层次的法律人才都有在不同岗位上展示自己能力的机会，充分体现岗位绩效。同时，人事、财政等相关部门要及时出台相关配套措施，从制度层面上保障公证机构实行效益工资激励机制顺利实施。

三、结语

随着国家事业单位分类改革的加速推进，留给公证改革的过渡期已经不多了，公证机构体制改革已迫在眉睫，我们要总结之前的经验和教训，因地制宜、积极稳妥地推进公证体制改革，建立与促进公证机构健康可持续发展相适应的具有中国特色的公证体制，建立科学合理的相关配套管理机制和分配制度。