民族事务法治化保障民族团结的途径研究

宋 婧

大理大学党政办公室，云南 大理 671003

习近平总书记在十八届四中全会上指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”在2014年召开的中央民族工作会议上习总书记再次强调：“用法律来保障民族团结，并强调只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。”这已是我党我国在新时期治国理政过程中应当遵循的基本方针和原则之一，也是我国民族政策核心精神和价值观的一个经典表达。

一、民族事务法治化的概念、条件和要素

民族事务法治化，指的是民族事务管理者按照法律化的方法、手段、步骤与程序依法管理民族事务。民族事务的复杂性和民族自治地方的特殊性，迫切要求依法管理民族事务。在法治成为主导社会控制机制的当代社会，将政府和社会主体的行为纳入法治轨道，促使其认可和接受法律，养成严格遵循法律要求参与社会公共事务的行为习惯，是实现民族事务法治化的要义和关键。民族事务治理法治化强调法律作为一种社会治理工具在民族社会生活中的至上地位，通过民族事务治理实现各民族群众的民主、人权、自由等价值目标。我国法律保障各民族群众在社会生活各个方面的合法权益，宪法也明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等。”推进民族事务治理法治化首要的就是要各族群众知法、懂法，才能使法律得以确定权利和义务的方式来规范和调整社会关系。

随着我国社会主义法治理念的不断深化和拓展、随着我国法律制度的不断完善和健全，截至目前，我国已经形成了以《中华人民共和国宪法》为主导，以国家基本法律(特别是《中华人民共和国民族区域自治法》等专门法律)为核心，以《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》等等法律法规和规章制度为体系的治国理政方针策略，尤其是其对于多民族国家之民族工作的指导和规范更是已经形成了较为成熟的体系。很多时候，一个违法违规行为应当交由哪部法律去规制、承担的法律后果是否具体明确、如果出现几部法律皆有规定但规定不同的情况，应当依据什么原则处理和解决，这些急需要解决的、具有原则性地位和价值的法律问题都应当在一套完备的制度中得到解答。应当明确，唯有建立和健全一个全面有效的法律法规体系，才能在规范和治理相关活动的工作中做到有法可依，才能提高监督监管的效率、保证监督监管的有效性。因此，尽早尽快建设和完善相关的法律规范体制机制，将这一领域的法律问题全面细致且分门别类有条不紊的用具体的规范条文规制起来，是解决这些问题的重要步骤也是最基础的步骤之一。我们认为，我国当前的民族法律制度在很大程度上已经满足了上述要求。此外，少数民族地区公民的法治意识也在不断增强，在很多情况下，即便通过法律途径产生了与预期相悖的结果，甚至是明显错误的时候，仍然相信法律，仍然会继续努力通过法律渠道解决问题。法治精神在全社会的形成需要条件。为此推进民族事务法治化的发展和建设需要两个根本条件：一是适应于民族事务管理需要的法律制度健全完善，政府和社会主体的相关行为纳入法律控制；二是适应于法治要求、保障现有法律的有效实施的法律实施机制的全面建立。而这两个条件的实现都需要进一步完善民族立法。

二、民族立法破解民族事务法治化面临的困境

我国现存民族问题在法律治理层面出现的困境具体而言有两方面的体现：一方面是监管机制较为不健全，我国在这一领域的立法一直存在着一定的滞后性，法规法规一直有待完善和健全，而且当前我国在这一领域的宏观调控政策仍然有一定的不足，这些因素都造成这一领域各种法律问题的监管机制不够完善。另一方面是监管机构的不健全，无论是国家级民族事务部门、地方行政部门、公共安全部门、还是司法部门，这些监管机构在处理相关问题的时候本身就面临着经验不丰富、配合不严密的问题，在过去的民族问题处理中的工作中虽然积累了一定的经验，但是对于不断涌现出来、包含大量新元素、呈现大量新特征的新型民族问题更加不能够实施全面有效的监控和管理。

我国以法治方式处理民族事务的过程中遭遇的主要立法问题包括：

(一)监管法律不够健全

总的来看，与民族事务相关联的法律文件至少包括了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国行政法》等等。这些法律文件虽然都从一个或者几个方面对于民族问题及其相关的领域应当遵循的制度规范和法律底线进行了规定，也都设定了在这一领域违法违规操作应当承担什么样法律责任和后果，但是仍然存在着规范体系不够完整和严密，总的法律法规不够系统完善的缺点。很多时候，一个违法违规行为应当交由哪部法律去规制、承担的法律后果是否具体明确、如果出现几部法律皆有规定但规定不同的情况，应当依据什么原则处理和解决，这些急需要解决的、具有原则性地位和价值的法律问题都没能得到解答。

(二)立法资源的配置存在不合理

立法资源的合理配置在法律治理中是极为重要的一个方面，我不仅仅应当将民族自治法律制度逻辑严密的建立起来，同时一方面要围绕这一基本制度建立起一系列由政策法规、部门规章以及有关条例组成的新的法律法规体系，其中一部分是专门针对规范这一法律问题中的某个方面设置制度进行调整和规制的，还有一部分应当瞄准与调整这一法律问题的法律法规相互配套的其他制度进行规制；另一方面，对于现有的法律制度体系还应当进行相应的调整和改善，将一些陈旧的、不符合当前时代要求的法律法规以及那些与新的法律制度体系存在一定冲突的法律法规进行全面的调整，在对于法律法规进行修改之余，有必要进行废止的也应当及时予以废止，这不仅是法律法规的更新，同时也是将我国的民族自治法律制度的整个法律法规体系在制度价值上进行统一和整合。

三、民族立法推进民族事务法治化建设的可行路径

民族立法是服务我国当前社会主义经济建设和实现中国梦的国家战略目标和布局的重要推动力量。在经济全球化的大背景之下，我国的社会主义经济建设工作和进程不断向前推进和发展，社会主义市场经济体制机制不断完善和进步、全社会的生产能力和生产积极性不断被开发和调动出来、各个行业和领域之间不仅逐渐缩小了发展的差距还越来越多的实现了相互扶持和协作共赢。伴随着这样的经济发展大形势，我国的城乡基础设施建设不断发展和完善，城乡居民的收入水平普遍取得了较为显著的提升，在教育、医疗、交通等民生问题和社会保障问题方面取得的进步也是有目共睹。这样的经济形势以及其带来的相应红利，应当归因于以下几个方面：首先，党中央国务院的正确指引和引导，虽然国家在市场经济中不再扮演资源配置的决定者角色，但是这丝毫不影响政府部门宏观调控对于经济的推动和促进作用，无论是整体的社会主义经济制度，还是具体到各个行业、各个领域之内的调控政策和方法，都在积极有效的为各个行业的经济发展扫清障碍、创造空间。其次，开放的对外经济政策和信息化等技术的推动在全球化背景下为我国的经济发展开拓了海量的机会和机遇，可以说，以数字化和信息化技术为代表的现代科学技术的发展不仅是经济全球化的技术基础，也是当今世界全球经济因素和技术因素充分互动和涌流的重要保障，在这些技术和经济全球化的大背景之下，我国各个行业和领域的发展获得了远比过去要宽广的空间，更多的机遇能够被我国的经营者获取和捕捉到，经济发展的驱动力和推动力就拥有了远比过去广泛的来源。随着社会主义市场经济的不断发展和进步，我国各族人民在推进民主法治、促进多民族国家的团结统一和共同发展上达成了深入的共识，对于推进民族立法、服务好我国民族自治制度的全面贯彻和有效落实都具有重要的价值和意义。

在民族立法的推进过程中我们知道，法律制度的功能和价值不仅包括了保障权利，还包括着创设义务，而创设义务在很多时候也是为了保护和保障权利的无障碍享有和自由实现。因此，制度是在法治国家实现权力的制度和强制力保障措施。而程序则是制度得以实施和贯彻的重要保障。程序在整个社会运行过程中所蕴含的价值至少包括以下三个方面：首先，程序是维系社会法治秩序、贯彻和践行制度精神和契约精神、保障和保护制度实施的社会效果的最重要工具，只有充分发挥程序的工具价值才能确保制度发挥其应有的社会效果和社会影响力、才能保证社会秩序的平稳运行。其次，程序是节约社会维权成本、节约定纷止争的司法成本的重要工具，程序看似为纠纷和争端的解决和平息增加了许多条条框框，使得在纠纷和争端的解决和平息过程中有了更多的障碍，实则是创造了一个解决和平息社会问题的社会纠纷的健康、有序的社会环境，只有在这样的环境下，公平公正的理念和价值才能得到保证。最后，程序所具有的另一个重要的价值就是保证制度的权威性，程序能够将制度的运行和实施进行仪式化的渲染，这使得制度不仅具有执行力和强制力，还具有了一定的感染力，程序所具有的这种价值和功能具有深远的社会影响力，这也决定了我们在全面推进民族立法的进程中应当兼顾立法的实质规则与程序制度，从而追求程序正义和实质正义在民族立法的进程中得到统一。为此我们需要做的：

(一)完善民族立法形式，确保民族政策制定合法

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。这是对于民族立法能动性的要求，所谓的立法能动性可以在这样两个层面理解：在制度层面，能动性重点体现在对民主自治意识的保护和利用上，也即在制度设置上应当对于立法中满足司法权和执法权适当性行使之要求的民族自治思想给予充分的尊重和重视，从而有效的利用这一制度来弥补法律制度所无法避免的滞后性弊端；在精神层面，体现着能动立法的民族自治也能够在意识上积极有效的调动有关人员对于民族法律制度存在的僵化和滞后主动的进行调和与克服。

(二)推动民族事务决策法治化是破除民族立法政策化惯性思维的重要途径

要把公众参与、专家论证、社会公布等作为涉及民族问题的重大行政决策的必要程序，通过座谈会、听证会等形式广泛听取各族公民、民族工作者和专家合理性意见，实现民族事务决策的合理化和科学化。

(三)要加强民族工作思想理论建设和制度建设

通过加强民族工作思想理论建设，释疑解惑、凝聚共识、引导方向，才能实现民族团结进步事业的纵深发展，才能促进民族关系的深度和谐。依法处理涉及民族性因素事件。

(四)需要各级政府和自治机关要适时制定和完善相关配套法律法规、具体措施和办法，抓紧制定或修订自治条例和单行条例

只有民族自治地方充分发挥其在民族立法工作和民族自治事务中的主动性和积极性，我们才能够及时、有效、充分的将民族自治的合理需求与民族立法的具体制度设计相互结合起来，才能最终制定出一套十分具体明确的、适合于民族自治地区特殊社会具体情况的民族法律制度。

四、民族事务法治化建设保障民族团结

习近平总书记曾多次引用“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”的古典法家经典，用来教育党和人民走奉法强国之路。法治梦与强国梦是相通的。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。《决定》强调，要“改进社会治理方式”。其中特别提到：坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这为民族自治地方改进治理方式、民族事务管理法治化提供了理论和制度依据。民族事务法治化是民族自治地方深化改革、改进民族自治地方社会治理方式的着力点和落脚点。保障民族团结地方立法是以法治思维与法治方式贯穿民族团结工作的重要举措，在民族关系领域“为社会各界人士构建了一个科学规范的制度架构”，为各级政府依法管理民族事务、各族群众依法维护民族团结提供制度规则和行为指导。但由于现行地方法规具有先行先试的特点，不可避免地具有局限性。发挥立法在保障民族团结领域的引领和推动作用。

全面推进依法治国是一个系统工程，其总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，需要从法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系等五个方面予以推进。立法工作在我国社会主义法治体系建设的整个流程和各个环节中毫无疑问是具有先行价值的，唯有在制度设计层面对于民族自治制度、对于少数民族聚居区、对于我国不同民族的特殊社会情况和特殊需要进行充分的考虑和衡量，才能够在立法的整个进程中充分体现对于不同民族公民利益的尊重和平等保护。宪法建立起来的民族自治制度对于我国民族立法权的权利分配而言是具有重要指导意义的，只有严格遵循宪法对于民族立法的安排，才能实现国家民族立法的高效和实用。具体而言，要在民族团结领域真正实现通过立法凝聚社会共识、推动制度创新，必须将国家立法顶层设计与地方立法先行先试有机结合，逐步建立健全民族团结法律法规体系，最终实现民族事务领域的良法善治。