国家生态安全与生态犯罪惩治

王 毅

当今中国的生态安全面临着严重的威胁。从某种意义和程度上说，多年以来中国经济的高速发展是以牺牲生态环境和自然资源为代价的。生态安全在国家安全体系中居于十分重要的基础地位。生态安全问题的出现恰恰是我国生态环境与自然资源利用中秩序的混乱与破坏造成的，更与我们对破坏生态的违法犯罪打击不力直接相关。因此，生态环境监管体制特别是其中的生态环境保护综合执法体制必须进行改革。在生态文明建设的法治保障方面，严格的法律与切实的执行是关键。30多年的立法实践已经使我们在生态安全方面基本上有法可依。虽然在立法方面还需要不断完善，但在执法方面的问题则更多，有法不依、执法不严、违法不究的现象屡禁不止，这与我们国家在生态执法方面的缺乏一支统一、专业、高效的警察执法队伍有很大关系。

一、国家生态安全的概念及其地位

生态安全是与生态系统密切相关的一个概念，它指一个国家或人类社会生存和发展所需的生态系统处于不受或少受破坏与威胁的状态。国家生态安全主要是指一国具有支撑国家生存发展的较为完整、不受威胁的生态系统，以及应对内外重大生态问题的能力。由此可见生态安全包含了两个方面的内容：一是生态系统自身是否安全，是否有足够的恢复能力；二是生态系统对于人类是否安全及生态系统所提供的服务是否满足人类的生存需要。通常而言，生态安全既包括自然资源，也包括生态环境，其主要内容包含四个要素：国土安全、水体安全、环境安全、生物安全。

生态安全是人类的立命之本、生存之源、发展之基，决定着人类文明的兴衰。2014年4月15日习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议时指出：当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新的《国家安全法》，其中第三十条明确规定：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”由此可见，生态安全在我们国家的安全体系中居于十分重要的基础地位，生态安全直接关系人民群众福祉、经济社会可持续发展和社会长久稳定，是国家安全体系的重要基石。

一个国家的生态安全一旦遭到破坏,就会直接威胁到国家的基本生存根基,就会使国家丧失赖以持续生存和健康发展的最基本的前提条件。从我国国内情况看,由于我国是世界上人口最多的国家,自然资源和生态环境问题严重,生态安全问题已经成为影响我国国家安全的重大问题。国家生态安全的威胁因素除了自然因素以外，主要是人为因素造成的。生态安全问题的出现恰恰是我国生态环境与自然资源利用中秩序的混乱与破坏造成的，更与我们对破坏生态的违法犯罪打击不力直接相关。因此对人为因素，除了用行政、经济、科技、文化等手段外，还必须从法律的角度、用法治的手段来进行规范和制约。正如习近平总书记所指出的：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

从法律的角度来说，对生态安全的破坏存在两个层次的问题：轻的是生态违法问题，重则是生态犯罪问题。

二、构建以生态法益为中心的生态刑法体系，确保国家生态安全的底线

（一）我国生态犯罪方面的立法现状

我们国家走上法治化进程是从1979年开始的。1979年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中没有专门惩治生态犯罪的规定，只在分则的个别章和条款里规定了盗伐滥伐森林罪、非法捕捞水产品罪和非法狩猎、破坏野生动物资源罪等几个罪名。之后随着我们对生态环境问题认识的逐步深入，相关刑事法律的补充规定增加了一些罪名。1997年的《刑法》在第六章“妨害社会管理秩序罪”中的第六节专门设立了“破坏环境资源保护罪”，后来的刑法修正案又对相关规定进行了补充完善。此外，笔者认为刑法其他章节也有针对生态环境和自然资源保护的一些罪名，共同构成了我国打击生态犯罪的刑事法律体系。

1.破坏环境资源保护罪的15个罪名。包括污染环境罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪，非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪，非法占用农用地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪，盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。

2.其他章节中针对生态环境和自然资源的30个罪名。包括危害公共安全罪一章中有12个罪名：放火罪、失火罪、决水罪、过失决水罪、爆炸罪、过失爆炸罪、投放危险物质罪、过失投放危险物质罪、以危险方法危害公共安全罪、过失以危险方法危害公共安全罪、消防责任事故罪、重大责任事故罪。破坏社会主义市场经济秩序罪一章中有6个罪名：走私珍贵动物、珍贵动物制品罪，走私国家禁止进出口的货物、物品罪（取消走私珍稀植物、珍稀植物制品罪罪名），走私废物罪，走私核材料罪，非法经营罪，非法转让、倒卖土地使用权罪。侵犯财产罪一章中有7个罪名：盗窃罪、抢劫罪、抢夺罪、聚众哄抢罪、故意毁坏财物罪、破坏生产经营罪、侵占罪。妨害社会管理秩序罪一章中有5个罪名：伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪，妨害动植物防疫、检疫罪，非法种植毒品原植物罪。

3.涉及自然资源和生态环境方面的职务犯罪。渎职罪一章中有10个罪名：违法发放林木采伐许可证罪，环境监管失职罪，动植物检疫失职罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪，放纵走私罪，动植物检疫徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，滥用职权罪，玩忽职守罪。

上述罪名共同构成了我国生态安全的刑罚体系。但是我们应该看到，我国刑法在生态犯罪问题上仍采用传统法益保护观，以造成人身伤亡、财产损失为必要条件。

(二)构建以生态法益为中心的生态刑法体系

生态环境和自然资源的刑事保护不能单纯局限于对人的生命、健康的保护，必须从人类中心到生态中心，保护森林、土地、矿产、水（湿地、海洋）和空气以及其他生物资源，并且将这种生态学的保护利益也作为法益来加以认识，构建以生态法益为中心的生态刑法体系，最终实现我国刑法中以生态安全为侵害客体的生态刑法专章。

犯罪学可以分为两半，一半研究的主要是人类自身的犯罪问题，即人与人、人与社会关系上的犯罪问题。另一半则研究的是人类与自然关系上的犯罪，如生态破坏、环境污染等，可称之为“生态犯罪”，而且这一半危害性更为严重并为独具特点的犯罪,如果不能得到有效遏制，最终将会毁灭人类赖以生存的地球家园。

生态犯罪是一种危及生态安全的极端行为,是指违反国家生态法律法规，污染或破坏自然资源和生态环境，危害生态安全，并造成严重后果或严重损害的行为。目前，生态犯罪引发的生态危机问题已成为世界各国所面临的显性社会问题。由于生态犯罪的收益大于生态犯罪的成本,生态犯罪的发生率大于生态犯罪的发现率、惩处率,这是导致生态犯罪发展蔓延的原因所在。随着生态环境的恶化，人们对环境问题的认识不断变化，生态中心主义逐渐取代了人类中心观念，生态犯罪从本质上被看作是对生态法益即刑法所保护的生态利益的侵害。

生态利益具有以下特性:一是潜在的危害性。生态利益表现为未来利益与现实利益的结合。生态环境的破坏并不总是在短期内就可以显现，可能经过长期的积累，在复杂生态因素的相互作用之下最终爆发，这个过程可能是几年、几十年，甚至经历几代人，因此生态利益不只局限为当代人的利益，而应当延续至后代人的利益。在已查处的生态犯罪中，不论是污染生态环境的犯罪，抑或破坏生态环境的犯罪，都要经历一定的潜伏期后才能被发现与查处。二是具有很强的关联性。它涉及范围广，具有连锁效应。生态犯罪可怕的危害性就在于它对生态环境的破坏不仅涉及范围广，而且具有迁延性、叠加性。生态利益区别于传统的某一国家、某一群体或某个人的利益，局部环境的破坏很难局限在该区域，会对周围的生态环境产生影响，进而不断蔓延，最终影响到整体生态环境。三是生态利益难以用传统的方式计量。人身伤害的程度与财产损失数额是传统犯罪衡量危害程度的主要考量标准，而生态利益破坏的程度很难数字化。水污染、雾霾究竟对人类健康形成什么程度的伤害，造成了多少数额的经济损失，难以具体衡量。因此执法机关在查办生态犯罪案件时明显存在取证难、鉴定难与认定难的问题。

生态法益的独立特性决定了破坏生态犯罪与其他犯罪在本质上的巨大区别。生态环境恶化是以人类为中心价值观念下经济高速发展付出的巨大代价。在严酷的现实面前，人类必须对生态环境保持一定的敬畏，建立以生态安全为中心的独立生态刑法体系，实现生态刑法的独立，是生态环境刑法保护的第一步。只有建立独立的、具有紧密内在联系的生态犯罪立法体系，才能彰显生态刑法的独立地位，才能在独立的体系内形成针对生态犯罪的独有原则与规则，才能满足用刑法保护生态环境的需要。

三、维护国家生态安全必须依靠警察的强力执法

（一）目前我们国家的生态执法现状

目前我们国家生态环境方面的刑事执法主要由森林公安机关、地方公安机关的生态环境执法部门和海关缉私公安机关承担。根据公安部和国家林业局有关森林公安案件管辖范围的规定，森林公安机关管辖了涉及森林和野生动植物资源保护的21个罪名，其中《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中第六节“破坏环境资源保护罪”的15个罪名中，森林公安现管辖8个半罪名，地方公安机关管辖6个半罪名，海关缉私公安机关只管辖在其关区内查获的走私珍贵动物和珍稀植物及其制品的2个罪名。

生态环境和自然资源方面的行政执法力量则分散在公安、林业、环保、国土、水利、农业、建设（园林）、工商、交通、海关等十多个部门，既散又杂且乱，部门分割、多头执法、相互掣肘扯皮争利的现象长期存在，造成生态环境方面的执法不力，严重影响和制约了对环境资源违法犯罪的打击整治力度。即使今年国家机构改革以后，也还存在着自然资源部、生态环境部、水利部和国家林业和草原局等几个部门都有执法机构，相互间的协调配合也必然会存在问题。

总之，不管是刑事执法还是行政执法，目前我们国家在自然资源和生态环境方面现有的执法力量分散、薄弱、低效，现行的多部门执法体制杂乱无序，急需在国家安全体系的构建中进行大胆改革。在生态执法方面，我们其实有一支现成的执法力量可以利用——森林公安机关。

森林公安机关是我们国家自20世纪70年代末80年代初期恢复组建的。30多年来，森林公安机关通过打击破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动、维护林区治安秩序的稳定，实际上承担了维护我们国家生态安全的一大部分重任。森林公安机关从无到有、从小到大、从弱到强，已发展成为一支武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能，专门保护森林和野生动植物资源、维护国土生态安全和林区社会稳定的重要执法力量，是我国生态安全的一道重要屏障。

（二）生态环境保护综合执法改革思路

1.指导思想

2013年11月15日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确要求：深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。

2.总体思路

中共中央国务院2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中第五部分“深化行政执法体制改革”里明确提出：整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。

近年来，全国一些地方公安机关为了加大对生态环境的执法力度，相继成立了环境或者生态执法部门。有的叫环境与食品药品侦查，有的称环境安全保卫，有的名为生态执法，称谓混乱、不一而足，这其实是一种重复设置和警力浪费。笔者认为我们既然有一支现成的生态安全执法力量——森林公安机关，就应该在现有森林公安机关的基础上打破部门条块分割，扩大森林公安机关的职能权限，以森林公安机关为基础，在全国建立一支统一、高效、相对独立的自然资源与生态环境执法力量——生态警察，专司国家生态安全的执法重任。

这样做的优势有四：一是能摆脱各个地方以及部门的影响和各种因素的干扰，实行统一、高效、独立执法；二是借助警察的执法权威，加大生态方面的刑事和行政执法力度，彻底扭转自然资源和生态环境方面的执法不力现象；三是由一个专门的执法机构对生态刑事案件和行政案件统一执法，能够有效化解刑事与行政案件难以衔接的问题；四是借助森林公安的执法经验，森林公安原来所办的涉及森林、林地和野生动植物资源的案件本来就与生态安全有着极为密切的联系，因此在侦办生态犯罪案件方面有较为丰富的经验。

基于上述森林公安职责权限的重大调整，有必要对新组建的生态警察机关的名称、机构、编制以及执法权限等进行大胆创新和改革：

（1）名称机构：在国家层面将国家林业与草原局森林公安局改组为国家生态警察（公安）局，副部级建制，由公安部和国家林业和草原局、自然资源部、生态环境部、水利部等部门协同管理；将各省级森林公安局更名为省生态警察局，副厅级建制，由省公安厅和林业厅、环保厅、国土资源厅、水利厅等部门协同管理；在生态环境资源集中的市（地区）和县，分别设立生态警察局和分局；在生态环境资源分散的市（地区）、县以及国有林区、自然保护区、生态湿地，可打破按行政区域设置机构的限制，分别设立跨市、县的生态警察局和分局。

（2）领导体制：为避免地方和部门保护主义的干扰，切实保护好生态环境和自然资源，省以下生态警察机构实行垂直管理和领导。

（3）人员编制：按照地域分布合理化、警力配置整合化、指挥调度统一化的原则，一是对现有森林公安的人员及编制进行重新整合和调配；二是以现有森林公安为主体，吸收整合其他环境资源保护部门的执法力量，建立一支统一、高效、相对独立的执法队伍；三是适当增加编制，招收法律、公安及环保、自然资源专业正规院校毕业的学生加盟，改善队伍结构。

（4）执法权限：在刑事案件方面，笔者认为，除了将《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中第六节的“破坏环境资源保护罪”的15个罪名全都交给新成立的生态警察管辖外，其他章节中涉及破坏生态环境的罪名都应由生态警察管辖。在行政案件方面，本着管理权与执法权分开的原则，应将所有自然资源与环境保护部门的行政执法权都交给生态警察承担。

生态警察要想在维护生态安全、构建生态文明的新的历史时期肩负起时代和历史赋予的重任，除了抓好防范、搞好服务之外，应该重点强化打击，加大对大要案件的查处力度。通过执法办案，树形象、造声势，赢权威、显作用，以有为争有位，以勤奋努力的工作谋发展，努力争取天人合一的生态文明社会早日到来，为全面建设小康社会、建设生态文明和美丽中国做出自己应有的贡献。