赴日本学习交流团考察报告

张高文 陈积敏 汪 东 邱明月

2018年8月22日—26日，应日本有关单位的邀请，南京森林警察学院日本学习交流团一行4人，赴日本日中国际交流协会、东京消防厅南多摩消防救助机动部队（第九消防队）、日本森林综合研究所等单位进行了参观考察和学习交流，受到了有关单位的热烈欢迎，并就加强校际合作事宜进行了友好磋商。现就考察内容和体会作简要汇报。

一、日中绿化交流基金项目考察情况

日中国际交流协会的成立追溯到1979年创立的社团法人日中青年研修协会。30多年来，该协会与中华全国青年联合会、教育部、文化部等官方机构保持紧密合作，积累了丰富的经验。主要开展以日中绿化交流基金助成事业、日中青年（高中生）交流和日中医疗协力服务等为代表的日中友好交流与合作事业。

日中绿化交流基金项目是日中国际交流协会的三大重点业务之一。1998年，中国长江流域发生重大洪涝灾害。1999年，日本前首相小渊惠三拨出100亿日元设立“日中绿化交流基金”，与中国国际青年交流中心对口合作，联合地方青年组织以及当地农户，资助中国偏远地区绿化植树造林。项目开展的具体模式为由中方合作窗口全国青联（中国国际青年交流中心）通过各地青年组织根据当地实际情况选出绿化造林候选地、经日中国际交流协会向日中绿化交流基金事务局提出申请，日中绿化交流基金事务局开展论证并决定是否立项拨付资金。绿化造林项目工作在地方林业局的帮助和地方青联的共同监督管理下，委托当地农户具体实施，当前主要在黑龙江省（大庆市肇源县、双鸭山市大庆饶河县、尧利河、齐齐哈尔等地）和内蒙古自治区（曼旗、通辽市等地）等地开展生态绿化示范林项目和生态绿化项目建设。绿化交流基金项目每年定期派遣数名项目负责人考察生态绿化示范林和生态绿化项目建设情况，并与当地部门和农户开展座谈并进行实地走访，进一步了解项目进展情况。该项目实施近20年来，取得了良好的社会效益和生态效益，也进一步增强了中日两国的友好交流和相互信任。

在与中日国际交流协会就日中绿化交流基金项目建设时，双方交换了参与合作共建事宜，包括教师参与基金项目、学生交换互访等。

二、日本森林火灾防灾减灾体系考察情况

日本是一个灾害发生比较频繁的国家，主要有地震、火山爆发、台风、暴雨等自然灾害和矿山、火灾等事故灾害。日本现有活火山86座，年均发生有感地震约1300余起，台风登陆4～5次，日本自然灾害造成的直接经济损失占据全世界的15%～18%。2015年日本共发生4433起火灾，其中建筑物火灾2922起，森林火灾3起，车辆火灾296起，船舶火灾2起，航空器火灾3起，火灾造成95人死亡，827人不同程度受伤。日本的森林火灾发生率不高，但是日本的森林火灾防灾和减灾体系对我国森林防火体系建设具有一定的借鉴和指导作用。

（一）完善的法律体系

1961年日本实施《灾害对策基本法》，该法律为防灾减灾体系建设提供了顶层设计，包括机构设置，权力和责任，规划制定，防灾的组织建设、训练实施和物资储备等各项义务，救灾的应急程序和职责，灾后重建的特别措施等。

（二）完善的组织框架

根据《灾害对策基本法》中央政府设置“中央防灾会议”，作为防灾减灾工作的最高决策机构；各级地方政府设置本区域的“防灾会议”。当发生重大灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”，森林火灾则由主管部门的大臣担任本部长，辖区内发生森林火灾后须设置“灾害对策部”。如东京消防厅共有81个消防署，3个分署，208个派出机构，9个消防救助机动部队，拥有1974台消防车，18400专职消防人员。如消防救助机动部队由总队、分队、小队等组成；分队下设机动特科队、机动救急救援队、机动科学队和机动救助队等4个小队，每个小队有3-4名队员。

（三）制度化的宣传体系

日本建立制度化、多样化和个性化的防灾减灾宣传体系，重点在于提高民众的防灾意识和建立正确的防灾知识，提高民众的自我保护能力。如通过设立防灾日以及各种类型的防灾周、月等宣传活动日；在学校开展防灾教育，将防灾教育进教材、进课堂；定期开展防灾演练，不仅仅立足于“公救”，提倡“自救、公救和共救”相结合，首先提倡自救，其次是共救，最后才是公救。

（四）良好的保障体系

日本政府对于森林火灾的防灾减灾高度重视，据统计显示，日本政府每年用于防灾减灾救灾的财政投入为当年财政总预算的6%左右，其中防灾经费占25%左右，减灾和救灾占50%左右，灾后重建攒20%左右，科技研究占5%左右。结合日本的森林火灾火情、地理环境和气候因素，研制森林火灾扑救设施和装备；开展常态化的森林火灾扑救演练，提升森林火灾扑救应急指挥能力。

在东京消防厅交流中，双方就森林消防设备的研发和交流等合作事宜进行了友好磋商。

三、森林生物多样性保护、评价和管理技术考察情况

日本以温带和亚热带季风气候为主，夏季炎热多雨，冬季寒冷干燥，四季分明，是世界上降水量较多的地区。特殊的地理位置和气候特征造就了日本森林生物多样性，生物种类繁多。日本本土生长着约5560种植物（4720种被子植物，40种裸子植物，800种蕨类植物），共有超过6万种生物在日本生息。山地和丘陵占总面积的71%，森林覆盖率为68.2%。

日本是一资源小国，对森林生物多样性保护尤其重视，坚持保护为主，科学利用森林资源，1965～2005年期间天然林和人工林面积一直处于平衡稳定状态。对森林生物多样性进行制度化和常态化评估，基于不同气候类型，分别从4个要素评估生物多样性：规模；植物种类；（森林类型，可持续状态，周围植被，管理），多样性指标；（物种数量，物种结构，濒危程度）；社会和经济效益等。通过生物多样性评估，引入SWOT分析方法，从国家层面确定森林资源和生物多样性的价值定位，以本地、全球、公共利益和木材生产等4个维度构建了生物多样性的保护和利用思维空间，可以清晰地明确以环境保护、经济和环境平衡、贡献全球经济、立足本地经济等划定森林资源的价值定位。

日本注重对森林生物多样性自然灾害预警和评估分析。据日本林野厅统计：2005～2014年气象灾害引起的森林灾害主要有风害、雪害、火灾、干旱、水灾、冻害、潮害等（依次排序）。对各类型气象灾害引起的森林灾害的损害程度进行预警、评估和分析，尤其是对不同类型的气象对不同类型的森林资源进行损害程度建立模型进行预警和评估，建立不同等级的灾害指标体系，以便更好地应对风险灾害。如对森林火灾的发生等级进行预警和评估，主要对地表可燃物的含水量进行分析（主要采用降水量和蒸腾量指标进行对照），预警森林火灾发生的概率和等级，并通过历史数据进行验证分析。

另外，日本森林生物多样性管理需要明确森林生态系统适应性管理所面临的趋势和挑战，未来发生的自然灾害以及如何最小化控制灾害，如何长期经营森林资源项目。

在日本森林综合研究所交流中，双方就我校教师交流访问和科研课题合作等方面进行了深入交流。

四、启示和体会

（一）完善防灾减灾的应急管理机制

日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制，实行三级防灾减灾管理体制。我国新组建应急管理部，森林防火的部分职能从林业和草原局调整到应急管理部，一定程度上实现了资源的有效整合，夯实森林防火工作基础，实现快速反应。但要进一步强化建立上下贯通和共享，良性互动，及时准确有效的森林火灾信息报告制度；促进地方政府、专业救援和社会公众力量的有效融合。

（二）建立制度化、立体化的宣传教育体系

不管是森林防火还是森林生物多样性保护与利用，均需要加强科普宣教，全社会共同参与以有效减少人员伤亡和经济损失，确保社会效益和生态效益最大化。建立制度化、立体化的全民宣教，形成社会广泛参与的良好氛围，促使社会成员危机意识增强，建立危机心理疏导机制，积极面对灾难和应对灾难，将公民对灾难的反映转变到预防文化上来，形成防灾减灾文化，做到天变不足畏。

（三）强化森林消防装备建设的交流互信

我国森林火灾的救援能力较强，尤其是森林消防装备建设能力比日本略强，可以以森林消防装备建设为切入口，基于不同地理位置和气候条件的特征，强化与日本森林消防装备建设的交流。同时，我国要学习日本消防装备建设，其系统化、立体化和科技化的消防装备建设是我国应该学习的地方，可以将其经验和技术应用到森林消防装备建设中去，进一步提升我国森林消防装备建设能力。

（四）以精细化管理推进森林生物多样性管理体制建设

精细化管理是一种理念，也是一种文化。日本对森林生物多样性管理采用规范化、精细化和个性化相结合，重点在精细化管理，在保护森林生物多样性的基础上，优化森林生物质量和结构，全方位地保护和利用森林生物多样性。我国可以借鉴精细化管理思维，对森林生物的不同属性、特征和价值进行界定，明确其保护和利用的程度，亦可引入SWOT分析方法，在建立以国家公园为主的自然保护地体系基础上，科学准确定位森林资源和森林生物多样性价值。