网约车地方立法对上位法的抵触之研究

杨美馨 丁雨涵 张 琼 秦 彦

（130012 吉林大学法学院 吉林 长春）

一、问题的提出

交通运输部联合公安部等七部门于2016年7月28日公布，针对出租车行业健康发展的深化改革，所做出的指导意见（下文简称《指导意见》）和《暂行办法》。然而在各地方进行管理网约车时，增设了《指导意见》与《暂行办法》中没有限定的条件。本文将从以上几方面入手寻找地方立法的相关上位法，分析网约车地方立法对上位法是否存在抵触。

二、网约车地方立法对上位法的抵触分析

（一）三证制度的性质

在查找到的82份关于网约车经营管理的地方政府规章及规范性文件中，均规定了“三证制度”，即经相对人申请，地方出租汽车行政主管部门向合格的网约车平台公司发放网络预约车的经营许可证，并对符合发放条件且在相关考核中合格的驾驶员，发放网络预约车的正规驾驶证、向符合条件并登记为预约出租客运的车辆发放《网络预约出租车汽车运输证》。平台持证经营，司机持证上岗，车辆持证载客，网约车必须“三证”齐全才能合法上路。

笔者认为，“三证制度”实质是属于一种行政许可。

根据《行政许可法》在条例中的第2条规定：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因为“三证制度”具有行政相对人申请、行政机关可以对申请人进行依法审查，并对合格申请人从事的相关特定活动行为进行批准的特点，并且在流程和内容上符合行政许可的基本特征，所以“三证制度”实质是一种行政许可。

（二）三证制度的内容——司机户籍限制抵触上位法

1.规则抵触

地方政府规章即规范性文件大多数都规定了户籍限制或要求居民身份。如北京市规定①，在本市申请《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，应当是本市户籍。上海市规定②：在本市从事网约车经营服务的车辆，除符合《办法》规定的条件外，还应当在本市注册登记。

其次，地方网约车司机户籍限制与《行政许可法》抵触。《行政许可法》第十五条第二规定具有以下情形时地方可以免去设定相关的行政许可“……应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质。不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务……”。

2.原则抵触

第一，地方网约车司机户籍限制与《行政许可法》的基本原则相抵触。

首先，与行政法比例原则抵触。比例原则的基本含义是“行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益”，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。

从目的正当性考量，网约车本地车辆和户籍限制措施无法实现“规范网络预约出租汽车经营服务行为”与“保障运营安全和乘客合法权益”的目的。在与安全相关的因素中，本地牌照和户籍不是重要的影响因素。不符合比例原则中的妥当性审査标准。

从手段的必要性考量，针对禁止外地户籍司机在本地，进行有关网约车服务的相关规定，在行政管理角度上来说，是对外地户籍司机正当从业资格权利的侵害，是剥夺其正当从业权利的行为，并且在许多网约车的相关管制、治理和措施中，仍然存在着许多违背行政法中比例原则的相关规定。

第二，地方网约车司机户籍限制与以下法律的平等原则相抵触。

首先，根据《中华人民共和国宪法》第23条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。第42条规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。基于此，在地方政府对网约车相关治理规定的制定上，要严格执行和体现平等原则。无论是本地牌照的车辆，还是外地牌照车辆，都应该拥有相同平等的待遇，对于网约车治理中存在的不平等条款，要进行全面、详细的整改和研究。

其次，根据《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第3条③、第12条④规定，《劳动法》虽然没有将户籍歧视列入其中，但是该条的立法目的是保护劳动者平等就业不受歧视的权利，如果地方就户籍和地域问题，对网约车司机从业资格进行限制，对于从事网约车工作的司机本身，就存在着不公正、不公平的地域歧视，并且对已经建立劳务关系的网约车司机，正常的工作和劳动形成了限制，使其丧失了平等就业和自由选择职业的权利。

综上所述，地方网约车司机户籍的限制抵触了行政许可法的比例原则以及宪法的平等原则。

注释：

①《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则规定》。

②《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》。

③《劳动法》第3条规定，劳动者享有平等就业和选择职业的权利。

④《劳动法》第12条规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。

[1]胡建淼.法律适用学[M].浙江大学出版社,2010.

[2]大桥洋一(日).行政法学的结构性变革[M].中国人民大学出版社,2008.

作者简介：

杨美馨(1997.7～ )，女，汉族，四川成都人，本科，在校学生，就读于吉林大学法学院。