我国生物质能发展保障制度的法律构建

李 雪

（621000 西南科技大学 四川 绵阳）

我国能源资源丰富，但人均占有量少。随着社会经济的快速发展，以传统化石能源为主的能源消费量剧增，能源消费与能源供给之间的矛盾日益突出。同时，大量使用燃煤等化石燃料，又使我国温室气体排放量跃居世界首位，经济发展所带来的环境污染问题越来越严重。寻找清洁能源，改变现有的能源消费结构，是我国经济可持续发展的必然选择。

我国生物质资源丰富，能源化利用潜力大。全国每年可作为能源利用的农作物秸秆及其他原材料的生物质资源总量相当于4.6亿吨标准煤。目前，我国生物质发电和液体燃料产业已经初具规模，生物质成型燃料、生物天然气等产业也已经起步，生物质能产业在我国呈现良好发展势头。开发利用生物质能，既有利于能源危机的解决，又有利于环境保护，符合发展低碳经济、建立资源节约型环境友好型社会的需要。

一、我国生物质能发展保障制度的现状及存在的问题

法律政策的规范、引导与支持是生物质能源发展的关键，制定完善的法律政策体系，健全法律政策保障，是我国生物质能源发展的首要任务。

（一）我国生物质能发展保障制度的立法现状

我国生物质能产业发展相关的法律主要包括《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国节约能源法》。同时，我国还制定了一系列的行政法规来加强对生物质能产业的管理，基本形成了以《可再生能源法》为基础，以《可再生能源中长期发展规划》为目标，以部门规章、政府规章、地方性法规和其他规范性文件为组成部分的法律规范体系。

继国家“十一五”规划之后，在《可再生能源发展“十二五”规划》中详细提出关于“十二五”期间生物质能源发展的各项具体目标，进一步明确对发展生物质能产业的积极态度。2016年《生物质能发展“十三五”规划》指出，“十三五”期间我国生物质能产业发展的指导思想、基本原则、发展目标、发展布局和建设重点，并提出了生物质能源发展的保障措施。

（二）我国生物质能发展保障制度存在的问题

1.保障生物质能产业发展的法律体系不健全

首先，法律规范内容过少，不能满足生物质能产业的发展需求，不但没有生物质能源的专项立法，甚至相关立法对此涉及的内容也非常有限，仅对能源发展的共性问题予以规定，而生物质能产业作为新兴的能源产业，有不同于其他能源发展的特殊性，普适性的条款不能满足生物质能产业的发展需要。其次，法律规范位阶过低。以规范性法律文件和行政规章为主体的生物质能发展法律规范体系，使得生物质能发展法律规范等级效力低，权威性和持续性差。最后，现有的法律规范过于原则化，缺乏可操作性。可再生能源法从可再生能源法角度，针对的是各类可再生能源一般共性问题，抽象概括式的法律条文难以提供明确指引。

2.缺乏保障生物质能产业发展的经济激励机制，市场保障制度不健全

我国生物质能发展的相关经济激励机制主要有专项资金制度、优惠贷款制度、税收优惠制度以及财政补贴制度。我国在总体上支持生物质能源的发展，但在相关立法中没有与之配套的政策措施，将国家的政策扶持与资金支持集中在生物质能产业的研发和生产上，而未形成贯穿生物质能产业发展全过程的一整套的经济激励措施。

市场保障制度是指政府出台一系列的制度措施，保障生物质能产业在整个能源市场占有一定比例的份额。我国的市场保障制度尚不完善，相关立法中未明确规定市场保障制度，即使存在也只是概括性规定。

二、完善我国生物质能发展保障制度的建议

立足我国国情，在完善生物质能相关政策、法律规范的基础上，对保障生物质能产业发展的经济激励机制以及市场保障制度进行重点分析，提出以下几点建议。

（一）健全保障生物质能产业发展的法律体系

针对我生物质能源发展的法律规范内容过少，不能满足生物质能产业的发展需求的问题，应在现有法律规范基础上完善我国生物质能相关法律，制定保障生物质能发展的专项法律。

首先，原料的供给、技术的研发，市场的保障，政府的监管以及后期对环境的影响评估，是生物质能产业发展的必要环节，应对生物能源开发利用的全部过程进行立法。其次，要加强重点领域的立法，如对生物质能产业的健康发展较为关键的经济激励措施、行业标准体系，市场保障制度等，应制订相应的具体实施细则。最后，要保证相关法律政策符合生物质能产业的发展需要，有步骤、有规律的完善立法。

尽快完善生物质能法律的实施细则，未来在制订生物质能源相关法律规范时，更加有针对性地规定生物质能产业发展过程中遇到的各种问题。还应对配套细则的出台加以具体的时间限制，避免出现长时间的法律空白。

（二）建立保障生物质能产业发展的经济激励机制，完善市场保障制度

生物质能源发展的免税、绿色采购科研支持等各项政策的有效实施都离不开相应的财政投入，我国生物质能产业处于发展的初期阶段，对政策支持具有较高诉求，应加大投资补贴力度，设立专项基金用于企业技术研发以及项目开发。在生物质能产业发展的不同阶段，政府所采取的补贴政策应有所区别。在发展起步阶段，供给端的补贴政策往往可以通过降低企业的产能成本，带来产业高利润的吸引力，进而释放潜在产能。在产业扩张后，则应将资金更多投入到研发型企业中，从而带动整个产业的技术进步。

在市场保障制度的构建过程中，同样的要结合我国国情，如在制订固定电价制度时，政府在干预的过程中不能脱离市场，而应该遵循生物质能产业发展的特有规律，循序渐进，不断调整，直至电力价格能够进入市场。对于各国都广泛采用的绿色证书交易制度，在我国侧重于政府宏观调控的背景下，可以在生物质能发展较好的区域进行试点，由点到面，逐步推进。

[1]魏丹,韩晓.我国生物质能源开发利用现状及发展政策研究.特区经济,2003,4.

[2]莫神星.促进生物质能源产业持续健康发展的路径.电力与能源,2017,4.

作者简介：

李雪（1993～ ）女，回族，河南西平人，西南科技大学法学院2016级研究生，研究方向：环境法。