论检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善路径

王志红

（100020 北京倍肯创新诊断技术研究院有限责任公司 北京）

一、检察机关提起环境行政公益诉讼制度的合理性分析

近年来，随着经济和城市建设的不断发展，环境的污染程度越来越严重，生态系统也遭到不同程度的损坏。而2005年习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，表明生态环境对人们的重要性，并且人们对环境的保护意识也在逐渐提高。因此环境行政公益诉讼制度的提出和实施刻不容缓。

《中华人民共和国宪法》明确规定检察机关独立行使检察权，其中也包括对环境公共利益的维护。在环境行政公益诉讼制度提出后，破坏环境和环境污染的行为已经构成违法，因此检察机关有权向法院提起诉讼，这符合检查机关的性质和职能。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼制度的困境分析

（一）法律依据缺乏

众所周知，一项诉讼的提出需要有法律的依据和支持，但是由于生态环境的保护和意识在近几年才被逐渐提高，且我国环境行政公益诉讼制度建立至今仅4年，仍然处于初步阶段，也仅在部分地区进行试点，没有推往全国实行，因此法律依据尚不完善。而检察机关在进行环境行政公益诉讼时，需要依据法律所赋予的各项权利和程序进行诉讼，但是在法律依据尚不完全的情况下，诉讼程序很有可能不够明确。同时人民法院即使由《中华人民共和共行政诉讼法》规定要求公正严格审理，但是在诉讼案件中会出现不同的情况，没有完善的法律依据，人民法院也很难进行审理。并且最重要的是，该法没有明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格和提起方式，这会给检察机关在实际诉讼中增加难度。

（二）角色定位冲突

检察机关在环境行政公益诉讼中扮演两种角色，一个是“监督”，一个是“诉讼”。作为法律监督者，检察机关履行的是自身作为环境利益维护者的职责，但是作为诉讼者，又变成原告通过法律途径对自身权利进行申讨的受害者。两者虽然根本目的相同，但是定位和角度不同，在实际诉讼过程中，检察机关的职责和诉讼者的权利可能会有矛盾，在诉讼程序上，两者的不同过程也会在实行过程中造成冲突。

（三）诉讼成本过高

传统行政诉讼过程中，检察机关一直存在“取证难”“执行难”的问题，而环境行政公益诉讼也不例外，甚至由于正处于试点阶段，人们对环境行政公益诉讼制度普遍不了解或存在误区，取证和执行的过程会更加艰难，这也就增加了诉讼的时间、人力甚至是资金成本。在环境行政公益诉讼过程中，检察机关要根据环境的诸多方面进行调查了解，并且不同地区之间存在差异，所涉及的情况也不尽相同，而在法律制度尚不完全的情况下，检察机关通常还要根据环境专业知识和当地情况进行判断，这个过程相比其他行政诉讼已经增加了很大的难度，再加上行政责任划分尚不明确，取证也更加艰难，诉讼成本也会过高。

三、建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度的对策

（一）明确主体资格

根据前文提到，目前的法律和制度没有明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格和提起方式，因此这个基础性问题要首先解决才能进行接下来的环境行政公益诉讼制度完善。检察机关的原告主体资格除了检察机关本身的监督职能，还应该包括对环境监管部门行政权力的制约。只有这样的主体资格才能尽可能保障检察机关的执行效力，同时还要将检察机关的环境行政公益诉讼活动的规则和权利明确规定，确保具体活动的顺利开展。

（二）限定可诉范围

限定可诉范围才能明确检察机关在环境行政公益诉讼活动中的职责范围和诉讼情况。首先可以将在试点地区的环境行政公益诉讼案件进行整理分类，将一些典型案件进行分析，根据当地的情况和人们的反映及要求作为一定的根据进行可诉范围的限定，随着案件的发生及时整理并逐步调整明确最终的可诉范围；其次也可以在已有的环境行政公益诉讼案件解决机制和方案上加以改进。但无论用哪种措施，都要紧密联系实际情况和社会效益，在具体的案件中可以灵活应变达到行政诉讼效果。

（三）延长诉讼时效

根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，诉讼时效为6个月，特殊时效可长达5年，甚至20年。由于环境行政公益诉讼制度刚刚建立，人们对环境行政公益诉讼尚未了解全面，同时还有上述提高的检察机关取证相比以往会更加困难等原因，因此可以考虑针对环境行政公益诉讼案件采取延长诉讼时效的办法，增加诉讼的调查时间，提高诉讼案件的准确性。例如，在新的《中华人民共和国环境保护法》中，就环境损害赔偿而言，诉讼时效为3年，起始点以损害赔偿的时间节点开始计算。但是如果根据当前的《中华人民共和国行政诉讼法》，环境行政公益诉讼和环境损害赔偿的时间点就会存在出入，可能会导致案件不能顺利完成。因此本文建议环境行政公益诉讼的诉讼时效应该根据现有的案件进行分析之后，根据实际情况进行合理延长，对于一些大型案件而言，甚至可以延长至25年左右。

四、结束语

综上所述，检察机关提起环境行政公益诉讼制度的建立仍然存在着诸多困难和问题，但是我国的环境行政公益诉讼制度本身起步晚，发展时间较短，只要在试点期间进行不断调整和完善，依旧可以起到对环境公共利益的保护和对环境损害的惩罚。因此，我们要建立符合国情的环境行政公益诉讼制度，以切实保护我国的生态环境。