撤销重作增加相对人义务行为的审查研究——以某违法建设案为例

邵慧彬

（317100 浙江省台州市三门县人民法院 浙江 台州）

一、案情介绍

申请人：S县城市管理行政执法局

被申请人：林某。

S县城市管理行政执法局（以下简称“县执法局”）于2015年7月24日就林某的违法建设问题对其作出台三城执罚字（2015）第1002号行政处罚决定，限其于三十日内拆除违法建筑物的。林某未在法定期限内申请行政复议或提起诉讼，违法建筑亦未予以拆除。后县执法局以其适用法律错误为由撤销台三城执罚字（2015）第1002号行政处罚决定并重新作出台三城执罚字（2015）第1001号行政处罚决定：①责令限期拆除违法建筑物；②并处建设工程造价6%的罚款，计人民币叁万零叁元捌角整。

被处罚人林某未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，故S县城市管理行政执法局于2017年6月1日申请法院对林某的罚款予以强制执行。

二、案情分析

本案县执法局申请法院对台三城执罚字（2015）第1001号行政处罚决定中的罚款事项进行强制执行，台三城执罚字（2015）第1001号行政处罚决定系县执法局撤销台三城执罚字（2015）第1002号行政处罚决定（即“原行政行为”）后重新作出的一个新行政行为。这其中，涉及到县执法局作出的三个行政行为，一是县执法局对林某作出的原行政处罚决定行为，二是县执法局作出的撤销原行政处罚决定的行为，三是县执法局重新作出的新行政处罚决定行为。按照传统的审查模式，行政机关申请法院强制执行，法院仅需对申请强制执行的行政行为的合法性进行审查即可，即仅需对台三城执罚字（2015）第1001号行政处罚决定的合法性进行审查。但是本案中，“作出—撤销—重作”三个行政行为之间存在关联性，虽然最终对相对人产生行政法上权利义务关系的行政行为系重作的这一新的行政行为，但是没有前行政行为就无后行政行为，后行政行为系基于前行政行为而作出，因此，应当将三行政行为视为一个整体予以审查。

行政主体行使职权应当坚持合法性原则，根据行政法学原理，凡不是严格依照法律而发生的行政法律关系，在不影响法的稳定性和不损害公共利益的前提下，都应当加以纠正。行政决定的纠正，在法理上有其可溯之源。同时，在制定法上亦有据可循。《行政诉讼法》第七十条规定了司法机关对行政行为予以撤销的几种情形，同时《行政许可法》第六十九条、《行政处罚法》第五十四条中也对行政行为的撤销进行了描述和规定。此外，下至地方政府规章，浙江省于2017年1月1日起施行的《浙江省行政程序办法》第七十三条也对行政执法决定撤销的情形进行了具体的规定，同时其第九十四条规定，“行政机关发现本机关已生效的行政执法决定有本办法第七十三条规定情形的，可以依职权撤销或者变更。”由此可见，行政决定除在司法过程中可以被法院判决撤销外，行政机关本身在发现行政决定存有错误时，也可以自行予以纠正。行政自纠制度在各个法律位阶、各项法律类别中均有所体现，为纠正错误，杜绝冤假错案的发生提供了多方位的制度保障。

但是，行政机关自我纠错,是否毫无限制？答案显然不是，根据行政行为确定力规则，对于已经生效的行政行为，行政机关不得任意予以撤销。由此，在行政法中也发展出信赖利益保护原则。“受益人所信赖的授益处分，若有违法瑕疵，行政机关虽得加以撤销，但其中信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益，且受益人并无信赖不值得保护的情形，则行政机关则不得将该处分撤销，以保障受益人的既得权益。”信赖利益的判定，学说上通常认为应当符合如下要件：第一，行政相对人确信行政决定的存在。第二，行政相对人信赖利益值得保护，因欺诈等手段获得的利益不属于信赖利益保护之列。第三，经权衡，与撤销违法行政决定所获的公共利益相对，该信赖利益更值得保护。不过，信赖利益保护原则往往适用于授益性行政行为，例如行政许可行为。笔者认为，对于撤销重作需要加重行政相对人义务的负担性行政行为，行政相对人的信任利益同样需要保护。如果行政相对人已经接受了负担性行政行为，甚至已经履行了行政行为所科以的义务，那么行政机关再以处罚不当等理由对原行政行为予以撤销并重作时（在实践过程中，行政机关撤销重作负担性行政行为往往是加重相对人的义务，几乎没有减轻行政相对人义务的情况，因为一旦减轻，则可能涉及到行政赔偿问题。），则应当更为审慎。参照信赖利益的判定，笔者认为，行政机关以处罚过轻等理由欲撤销原行政行为并作出加重相对人义务的行政行为时，也应当考虑以下三个要件：第一，行政相对人确信行政决定的存在。第二，行政行为已经生效且处于安定状态，行政相对人未申请行政复议或提起诉讼，行政相对人信任行政机关已经对法律事项作出公正处理，行政行为已经产生确定力，该信任状态应当予以维持，行政相对人不存在贿赂等减轻自身行政法上义务的违法行为。第三，经权衡，行政机关不调整行政裁量标准，也足以能够起到遏制行政相对人再次实施同一违法行为的可能。除非保护公共利益的价值远远超过维护原行政行为安定的价值，如不吊销驾驶人的驾驶执照，仅对驾驶人进行罚款，将对交通安全造成极大的威胁，那么行政机关才应当考虑重启行政程序撤销重作行政行为。