浅谈祁连山肃南段草原生态环境保护工作

文│郭金梅（甘肃省肃南裕固族自治县草原工作站）

顾永超（兰州大学草地农业科技学院）

甘肃省张掖市肃南裕固族自治县，是祁连山这座“母亲山”的主要守护者，全县75%的辖区面积处于祁连山国家级自然保护区内，是河西五市乃至内蒙古西部地区的“生命线”和“绿色水库”。

一、祁连山国家级自然保护区肃南段草原生态环境保护的成效

鉴于祁连山草原生态环境特殊的战略地位，多年来，肃南县始终坚持把守护祁连山草原生态安全屏障作为立县之本，大力调整产业结构，积极发展生态经济，有效落实保护治理措施，促进了林草植被恢复和生态环境修复，为河西地区乃至内蒙古西部经济社会可持续发展提供了有力支撑，做出了巨大贡献。

一是树立草原生态优先的绿色发展理念。立足肃南所处的区位和经济社会发展实际，确立“生态立县”的战略定位，先后制定出台了《草原管理条例》《草原管理条例实施细则》《草原防火条例》《矿产资源管理条例》等法规，编制了《生态文明示范县建设规划》，将生态文明建设纳入“十三五”规划纲要，提出建设“绿色肃南”的目标，从筑牢草原生态安全屏障、探索建立草原生态补偿机制、加强草原生态环境综合治理等方面发力，打造山清水秀、天蓝地绿的美丽草原家园。同时，在全县深入开展草原生态文明理念教育和生态文明创建活动，积极争创全国生态文明示范县，绿水青山就是金山银山的理念深入人心。

二是积极争取国家对草原生态保护的政策支持。总投资79.9亿元的《祁连山水源涵养区生态环境保护与综合治理规划》（以下简称《规划》）已经国务院批准，山水林田湖草生态治理工程规划也已编制完成。积极争取生态保护项目资金10多亿元，实施黑河流域综合治理、退牧还草、草原补奖政策等草原生态环境保护项目10多项，累计完成退牧还草和草原补奖面积1956万亩；其中：禁牧684万亩，休牧770万亩，划区轮牧130万亩，清除草原毒草、补播改良372万亩，100%的冬春草场和70%的夏秋草场完成了围栏封育，减畜29万个羊单位，禁牧区牧草平均高度从2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均盖度从2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，亩产草量从82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群优质丛生牧草比例上升到58%以上。减轻了天然草原放牧压力、促使天然草原休养生息，生物多样性得到恢复，水源涵养功能明显增强，牧民观察到的野生动物的增加、草群密度的加大，部分夏季牧场断流多年河流出现流水现象等，这些都是草原生态环境明显改善的体现。

三是通过移民搬迁减少草原生态环境的人为影响。先后投资6亿多元，实施农牧民集中定居和牧民异地搬迁工程，引导祁连山生态保护核心区、缓冲区的农牧民下山定居。建成牧民定居点18处，对祁连山生态核心区的4000多户1万多农牧民进行了易地搬迁和集中定居，农牧民集中定居率达到80%以上，不仅大大改善了牧民生活环境，而且减轻了草原生态承载压力。

四是全力推动传统产业转型升级。坚持走生态建设产业化、产业发展生态化的发展路子，加快转变经济发展方式，重点培育扶持对生态环境影响较小的特色优势产业。

绿色畜牧业方面，通过建设绿色有机畜产品生产基地、推行集约化养殖模式，使全县舍饲半舍饲养殖率达到70%以上，有效减轻了人畜对草原的生态压力。同时，全面落实草原生态保护补奖政策，从天然草原退出牲畜11.23万个羊单位，草地生态环境得到有效治理和保护。

生态工业方面，先后规划建设了四个园区，其中祁青工业园区被确定为“全省新型工业化产业示范基地”和“全省循环经济示范园区”，祁连玉文化产业园被确定为国家文化产业示范基地，列入甘肃省华夏文明传承创新区20个重点建设项目之一。选矿企业尾水全部实现循环利用。

特色旅游文化产业方面，把发展全域旅游作为贯彻“五大发展理念”的综合载体和供给侧结构性改革的重要抓手，建成4A级旅游景区7个，是全省4A级旅游景区最多的县份，被确定为首批262个“国家全域旅游示范区”创建单位之一。开发生态观光、游牧文化、民族风情为主的体验型旅游业态和登山探险、滑雪漂流、赛马赛车等为主的特色旅游项目，带动3000多农牧民群众就业，年接待游客400万人，旅游业增加值占生产总值比重超过5%。

二、存在问题

一是草原牧区牧民群众转产就业难度较大。目前，肃南县仍有6000多户2.4万名农牧民生活在祁连山自然保护区内。这些牧民祖祖辈辈从事畜牧业生产，增收致富技能单一，对草原的依赖性大，自主搬迁转产就业的愿望不强烈。一方面，把这部分群众从保护区内搬迁出来需要大量的资金投入；另一方面，搬迁后如果产业培育接续不上将难以保障他们的基本生活。

二是草原牧区生态环境保护治理投入不足。近年来，国家加大了祁连山草原生态环境保护投入力度，但由于历史欠账多、补助标准低等原因，现有的资金投入远远无法满足祁连山草原生态保护的实际需要。而肃南县将地方财政收入的近六分之一都用于生态保护，地方可用财力有限，致使草原生态环境管护和治理投入不足，生态环境局部好转、整体恶化趋势仍在进一步加剧。

三是草原生态管护任务十分繁重。保护区范围内天然草原面积2678万亩，牧区经济社会发展与保护草原生态环境矛盾突出，特别是牧民减畜、减收与保护草原生态环境矛盾突出、难度大。全县设立县乡草原监理机构8个，有20名草原监管执法人员和204名村级草原管护员，人均管护面积达到134万亩，远远高于林业人均5000～10000亩的管护标准。由于管护面积大、县级财力有限，草原生态管护投入和管护人员不足的问题比较突出。

四是生态补偿机制不健全。肃南县为保护祁连山草原生态环境投入了大量的人力、物力、财力，并压缩牲畜规模、控制资源开发，农牧民增收和地方经济发展受到一定影响。但目前除了草原生态保护补助奖励政策落实以外，天然林管护补偿、水资源补偿、矿产资源开发补偿等补偿政策和流域、湿地、荒漠等生态补偿修复机制尚未建立起来，保护与发展的矛盾日益突出。

三、几点建议

1.建议尽快启动祁连山水源涵养林生态环境保护与综合治理规划。《规划》已于2011年4月完成总体规划编制，纳入国家“十二五”规划内容，2012年11正式获得国务院批准，总投资79.9亿元，其中甘肃省45.3亿元，张掖市18.4亿元，肃南县11亿元。但至今工程年度投资计划尚未下达，具体建设任务、目标也不明确，从而影响了工程项目的推进。建议尽快启动实施该项目，通过林地、草地、湿地保护与建设、水土保持、冰川环境保护、生物多样性保护工程及科技支撑体系建设等一批重大生态恢复与综合治理工程措施，对祁连山生态环境实行抢救性保护，切实加强祁连山生态环境保护与建设。

2.建议将肃南县列为国家生态补偿试点示范县落实生态补偿机制。国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出要建立和完善重点生态区域补偿机制。建议将肃南县列为祁连山生态补偿试验区试点示范县，探索建立生态补偿机制，对生态功能区水、森林、草原、湿地等生态系统和基础设施、矿产资源、农牧民收入等机会成本进行补偿，通过对保护区域政府的经济补偿，健全完善科学合理的生态保护成本分担机制，为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励上游区域政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；通过对保护区域群众的经济补偿，改善上游区域群众的生产、生活条件，调动其保护生态资源的自觉性和积极性；进而实现协调发展、共同富裕。

3.建议国家通过实施重大生态治理项目促进祁连山生态治理。祁连山素有“万宝山”之称，蕴藏钨钼铁铜煤铅锌等多种矿产资源，是甘肃省黑色有色金属矿产的富集区。由于历史原因，20世纪70～80年代祁连山矿产资源开发高峰期时，仅肃南县境内的祁连山中就分布着大小矿点368个，无序粗放式的开采引发了诸多生态环境问题。进入21世纪，通过整顿关闭、关井压产、关小扶大、资源整合、兼并重组等过硬措施，80%的矿山已经关闭，但也客观存在采空区治理、废弃矿山、无主尾矿库等诸多遗留问题。近年来，肃南县投入大量资金，对关停的矿山环境进行恢复治理，促进矿山复绿。由于计划经济时期遗留或责任人灭失的矿山地质环境历史遗留问题多，治理难度大，资金投入大，仅靠肃南县自身投入捉襟见肘、难以为继。2016年，编制上报了山水林田湖生态修复工程，规划投资67亿元，对境内需恢复治理的无主矿山、尾矿库和地质灾害点进行全面恢复治理。建议国家在山水林田湖生态修复、矿山环境恢复治理、地质灾害治理等重大生态工程项目和资金上对肃南县给予倾斜支持。

4.建议支持肃南发展绿色产业推动经济转型，促进生态环境保护。为加快推进农牧民转产就业、集中定居，通过舍饲养殖转变发展方式，肃南县在祁连山外围地带规划建设饲草料基地约20万亩，规划建设18个定居点，但一方面定居点供水、供暖、污水、垃圾处理等配套基础设施尚不完善；另一方面，因没有黑河生态用水初始分配权，饲草料基地建设项目难以落地实施。建议对农牧民定居区基础设施建设给予倾斜支持，加强生态旅游业、生态畜牧业、循环经济和新兴产业的政策扶持，尤其是在黑河初始水权分配上考虑肃南县生态用水指标，支持饲草料基地建设，促进农牧民转产就业，减轻天然草原生态压力，从产业发展上减少对自然环境的干扰破坏。