法律援助质量标准之中西比较

摘 要：法律援助质量标准具有重要意义。通过了解我国现行法律援助质量标准及西方主要国家的相关规定、特点，对比二者并找出对我国法律援助质量标准有何启示。

关键词：法律援助;质量标准;中西对比

中图分类号：D920.0                     文献标识码：A               文章编号：1008-4428（2018）03-149  -03

法律援助质量标准是指对各种法律援助办案质量的概念和日常性活动所作的动态的统一性规定，是对一定时期内的法律援助实践经验和成果进行总结概括，并经相关机构协商一致，由主管部门批准，以特定形式发布，对法律援助办案质量工作的一种准则和依据。文章通过将我国法律援助质量标准与英美国家标准对比，谋得启示。

一、我国法律援助质量标准概述

（一）主要规定现状

我国对于法律援助质量标准的规定目前主要分为两个层面：国家与地方（省市试点规定）。在国家层面，对于法律援助办案质量的要求，最早见于1996 年版《刑事诉讼法》，规定人民法院可以或应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护后2003 年国务院《法律援助条例》对案件质量提出了原则要求。还有如2004年全国律协通过的《律师职业行为规范》第115条中规定律师“应当通过努力提高自身综合素质，提高法律办案质量”。一些政府机构出台的文件中也有出现对援助质量的要求，如2014年发布的《关于加强国家赔偿法律援助工作的意见》中“要提升国家赔偿法律援助工作的质量和效果”以及同年出台的《法律援助投诉处理办法》《关于进一步推进法律援助工作的意见》。在地方层面，从 2012 年起司法部法律援助中心在全国范围内组织部分省级和市级地方开展了法律援助案件质量评估试点，关于法律援助服务质量的标准化规定大都存在于各试点省、市地区的具体规定。截至2016年，全国各省、市级地方几乎都出台了相应法律援助质量标准，以配合中央完善法律援助质量标准工作的推行。当下各省、市对于法律援助质量标准的体现主要集中在各地区法律援助质量标准办法等文件中。

（二）我国法律援助质量标准制度特点

1.国家层面规定少且抽象

国家层面关于法律援助质量标准方面的规定多是一些概括性和模糊性的要求，对于一些较为具体的方面并未作出明确且细致的规定。标准这一概念应有具体之意，而作为大陆法系国家较其他法律概念而言，法律援助质量标准目前在國家层面上规定较少，内容抽象。而造成这一现象的主要原因有二，一方面出于立法技术和制度的特点即合理的抽象性对于立法而言极为重要，它能保障法律对生活事实具有高度涵盖性，进而得以稳定实施。而另一方面则源于在制定质量标准相关规定时，社会客观物质经济生活状况的制约。而相关规定数量不多，也体现出了我国立法的特色以及对这一问题的关注不足。

2. 地方评价质量标准多样化

以重庆市法律援助服务质量标准（试行）为例，主要从法律援助机构服务和法律援助人员服务方面设定了程序标准和实体标准两方面内容，具体包括：法律咨询、代写文书、刑事辩护和代理、民事代理和行政代理等主要的法律援助服务方式。其特点体现出该地区基本覆盖了法律援助案件的全过程，同时将援助质量标准要求按案件种类分为刑事、民事、行政，并根据不同案件的进行特征提出了不同要求。而另一省级地区安徽，同样由2014年发布法律援助质量监督管理办法（试行），着重提出案件质量控制标准、个案质量评定和综合管理质量评价，同时将个案质量评定的等次与办案补贴数额挂钩，综合管理质量评价结果在司法行政系统通报，并作为相应年度法律援助工作考核内容的重要部分，注重的是监督过程和援助提供者的评判。

二、西方主要国家法律援助质量标准

英国是法律援助制度的起源地，而美国是当代法律援助制度最发达的国家之一，本部分便从两国的法律援助质量标准规定进行研究，以期打开我国法律援助质量标准新思路。

（一）美国法律援助质量标准

1.主要规定

美国的民事法律援助系统以法律服务公司为主导。关于法律援助办案质量标准的具体规定：《民事法律援助提供标准》适应民事法律援助提供体系和实践的发展变化而出台，主要是强调流程中影响法律援助质量的各种因素;《美国法律服务公司执行标准》是法律服务公司参照《民事法律援助提供标准》制定的，二者最大的不同是在对象上执行标准仅关注公司提供资助的人群，而后者是面对所有低收入人群，故在其表现上《美国法律服务公司执行标准》更为细致，并体现出更强的操作性。美国没有全国统一的民事法律援助实施体系，《州民事法律援助实施体系准则》由美国律师协会通过，意在纵向上同法律援助公司的规定共构全方位的高质量法律援助服务。其规定侧重于实质性办案质量的内容，与实施体系相对应监督整体民事法律援助质量标准的实施情况。

2.特点

（1）质量标准体系与本国特殊制度紧密相连。

美国作为联邦制国家，政府和地方是双重的立法体系，并无全国统一的民事法律援助实施体系，联邦和各州均设有名称和使命不尽相同的法律援助提供机构。《民事法律援助提供标准》来建立细致的法律援助质量标准体系，以法律服务公司执行标准来贯彻具体详细的评估指标和调查领域，即实践操作执行问题，再以《州民事法律援助实施体系准则》来总体确定细致的质量标准指导原则以将联邦与州之间的法律援助质量标准体系建立起来，形成了应体制而生的细致、广泛、全面的法律援助质量标准规定体系来实现法律援助服务的有效性，实现了较为完善的法律援助办案质量标准监督管理体系。

（2）以程序性控制为主的法律援助质量标准体系。

质量标准内涵可分为程序与实体两部分，通过研习美国民事法律援助质量标准的相关规定，其重点基本着眼于法律援助办案过程中各个阶段程序性事项的控制。例如《民事法律援助提供标准》，六、七章详尽、细致地关注了法律援助办理过程中，各个流程中如何控制质量;与《州民事法律援助实施体系准则》配套实施的自我评测工具则是关注办案实施阶段中各实行阶段程序性事项完整度和真实性。纵观美国法律援助办案质量标准控制体系，体现出极强的程序性管理方法。

（二）英国法律援助质量标准制度

1.主要规定

英国《1999年获得司法公正法》旨在设立法律服务体系，关于法律援助质量标准就规定了提供法律援助服务的各项条件;2002年《专业质量标志标准》进一步构成英国法律援助质量标准体系，侧重于两方面：援助人办案能力的胜任性以及细化工作程序;《英格兰和威尔士独立同行评估报告》以及《苏格兰同行评估及质量保证》确立了同行审查的质量保证体系，并直接衡量法律援助办案质量标准的效果。《2009-2012年英格兰和威尔士法律服务委员会战略规划》则制定了“对服务提供者设定最低质量标准，通过委托方式进一步在最低标准上做出质量改进、告知受援选择”的三大层次以保证法律援助办案质量的策略，并确定同行评估的质量框架。

2.特点

（1）重视实体性法律援助办案质量监督。

英国法律援助办案质量标准体系特殊，具象制度便是同行审查。与美国不同，英国在规定了详细的程序性流程办案质量标准的同时，极其重视法律援助案件所取得的实效性、公正性。英国的特殊之处便是着重关注办案质量标准的评价制度，审查人资格的确认、按不同案件类型确定指导原则和标准、评价流程和规范以及评价结果的产生。英国在实体性办案质量标准的把握便是通过同行审查评价制度，来控制办案质量标准。

（2）法律援助质量标准体系成本高昂

英国法律援助办案质量标准体系是世界上最完善的体系之一，正因如此，造就了英国的法律援助质量标准保障制度世界人均成本最高，主要有两方面：管理费用过高和直接财政拨款实效不成比例。财政方面的挑战是英国质量标准体系面临的最大问题，从2013-2015年英国政府将法律援助支出的预测从1.467亿英镑降低到1.453亿英镑，就是为了降低其质量标准体系带来的巨大管理成本。而侧面则体现了英国这种极具特色的详尽标准体系和管理成本比例失衡的法律援助质量标准监督管理体系制度。

三、西方法律援助质量标准对我国的启示

英美两国是判例法国家，且在国家制度、法律援助提供模式等方面都与我国现实存在差异。但从另一方面讲，法律援助提供质量服务标准的制定，实质公平、保护弱势群体、维护社会稳定等价值存在共同之处，故期能总结西方较完善的法律援助质量标准中优势且适宜的规定，来启示我国关于相关规定的完善。

（一）质量标准宜程序性控制为主

纵观西方国家的法律援助办案质量标准体系，均体现出一种以程序性控制为核心的评价和监督机制。即便是英国在强调实体性质量审查的同时，其体系重心仍然体现在程序性标准之上。较程序与实体而言，程序性标准具有观察性：即一系列客观、公正的程序性质量标准在实施过程中，可被质量体系全程评价的特征。从援助提供者的审查、受理、案件进程、资料查阅、诉讼、咨询、案件跟踪，程序性标准可以提供一个流程视角去审视和判断法律援助办案质量究竟几何。同时程序性标准可执行性高、操作性强同样源自其可观察性的特点，可有效降低办案质量标准成本，实现管理资金和资源的优化配置。

（二）借鉴实体性评价机制

實体性质量标准的优势体现在更能表现法律援助质量标准体系的法治价值即公平、公正，任何法律制度的实施都须追求公平价值。而实体性评价结论较程序性保障制度能更直接和准确地反映具体案件的办案质量，故实体性评价机制是法律援助办案质量标准中不可或缺的组成部分。而相较程序性标准较强的观察性而言，实体性难以全程评价，而更多是反映在后果和责任方面，故借鉴实体性评价机制需着重于结果入手，如英国的同行审查制度、回访制度都是从实体上对援助案件质量标准的结果进行评价以进行监督。

（三）标准须与发展阶段相适应

任何制度的建立和实施都离不开法制本土资源，质量标准制定的宽泛与细密与否，需要有一个必要的把握及紧紧与本国发展阶段相适应、根植于本土资源。详尽的质量标准能带来精密的评判制度接近质量标准制定的公正目的，但同时会耗费过量的管理费用和运营成本从而造成法治资源的投入与法律援助成本不成正比，在社会资源永远有限的经济学前提下对财政造成巨大负担。英国便是一个例子，自2012-2015年，英国连续四年调低法律援助预算资金，相对于需求日益扩大的受援对象财政迫于现行质量标准体系的压力下降低投入反而会影响体系的实施效果。故我国在建立完善的法律援助质量标准体系时，需要借鉴西方国家的经验，将体系建设同发展阶段相适应才是长久之计。

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作者简介：

唐文凯，男，甘肃兰州人，重庆邮电大学，硕士，研究方向：诉讼法。