晚清“外重内轻”政治格局对中国早期现代化的影响

李有福 李新文

摘要：晚清以降，随着地方督抚势力的崛起，清王朝中央与地方权力逐渐形成了“外重内轻”的政治格局。在这一政治格局之下，崛起的地方督抚势力凭借其对地方的掌控引领了洋务运动和清末新政的开展，成为晚清现代化运动的重要推动力量。但是“外重内轻”政治格局也使现代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府与地方督抚的权力斗争给现代化运动带来很大约束和破坏，另一方面在缺乏中央统一领导的情况下，地方督抚各自为政，各地现代化推进程度不一，实施效果亦良莠不齐。

关键词：外重内轻 现代化 地方督抚

中图分类号：K203  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2018）22-0223-02

一、晚清“外重内轻”政治格局的形成

太平天国运动导致了晚清政府国家权力架构的变化。军事上，地方督抚各募勇营，自选将领、自招兵弁，开始掌握军权;财政上，各省统兵大臣和督抚就地筹饷、征收厘金，开始控制地方财政;用人权上，督抚不仅自主任命下属官员，还可保举他人担任巡抚、提督、布政使、按察使等军政要职。就这样，以曾国藩、李鸿章、左宗棠为代表的地方督抚势力崛起，形成了湘军集团及其内部分化而来的淮军集团、楚军集团等。清王朝权力重心由中央下移地方，逐渐形成中央与地方“外重内轻”的权力格局。

二、“外重内轻”政治格局对中国早期现代化的推进

从宏观层面来看，中国的早期现代化经历了从向西方学习器物到向西方学习制度的两个阶段，洋务运动代表了学习器物的层次，戊戌变法和清末新政则代表了学习制度的层次。可以说，这两个阶段现代化的推进都与代表地方势力的督抚有着密切的关系。

洋务运动是清政府主导下开展的，但其实际着手操办者则是以曾国藩、李鸿章、左宗棠为代表的地方督抚势力。洋务运动第一阶段建立的较有影响力的现代化军事工业中，江南制造总局、天津机器局、金陵机器局为李鸿章创办，福州船政局为左宗棠创办，湖北枪炮厂为张之洞创办;洋务运动第二阶段开办的较有影响力的民用企业中，轮船招商局、开平矿务局、电报总局和上海机器织布局为李鸿章创办，汉阳铁厂和湖北织布局为张之洞创办，兰州织呢局为左宗棠创办。这些新式企业的建立标志着中国现代化的起步，还中国现代化打下了一定的基础。

庚子事变后，以张之洞、袁世凯为代表的地方督抚地位骤然上升，推动清政府在实质上开启了政治制度层面的现代化改革。首先，参与规划设计了新政的实施方案。1901年1月清廷颁布变法上谕，张之洞、刘坤一的《江楚会奏变法三折》，基本上成为日后清末新政的实施大纲。其次，在地方督抚的不断奏请之下，清政府一步步展开现代化的制度改革。如：1906年9月，清廷宣布预备仿行立宪，是在袁世凯、周馥、张之洞等奏请下促成;1907年9月，清廷下诏设立资政院以为建立议院做基础和准备，是对岑春煊和袁世凯之奏议的采纳等[1];最后，地方督抚还直接参与和领导新政，袁世凯的作为尤其突出，1901年11月，袁世凯就任直隶总督兼北洋大臣以后，在其所统辖的直隶—北洋区域大力推行现代化改革，取得了巨大成效;1907年，袁世凯转任军机大臣兼外务部尚书，进入清政府的军政中枢，与同时进入军机处的张之洞相互配合，共同领导和推进了晚清政治改革的深入开展。[2]

三、“外重內轻”格局下由地方势力主导现代化改革的不足

地方督抚势力借助其在“外重内轻”格局下获得的权力推动中国迈开了早期现代化的步伐，取得了十分巨大的成就。但是，“外重内轻”下开展现代化运动，其弊端亦是十分显著的，主要有以下几点：

第一，中央与地方之间的权力斗争削弱了现代化改革的成效。比如在洋务运动中，以倭仁、徐桐为代表的顽固派制约洋务派;在清末新政中，以瞿鸿禨、岑春煊等人制约袁世凯等。这些都给地方督抚的现代化改革带来诸多约束和掣肘，使现代化改革的成效大打折扣。再如新政官制改革时期，清政府企图借官制改革加强中央集权，削弱地方督抚的权力，从而“大权统于朝廷”;而地方督抚反而进一步扩大自己的权力。因此，在官制改革过程中，清廷更重视地方官制改革;而地方督抚则更重视中央官制改革，比如袁世凯力主建立责任内阁，就是企图通过设立新内阁控制立宪的领导权，巩固和扩大北洋势力。结果，中央层面，清廷为防止大权旁落，未同意设立责任内阁，而地方层面，由于多数督抚的抵制，新颁地方官制变动的主要是“司道阶层”，其上的督抚和其下的府州县都保持原状，没有变化。[3]

第二，中央政府对现代化改革领导的缺位导致地方督抚在主持现代化改革过程中缺乏统一指挥，各自为政，改革步伐并不一致，实施效果也良莠不齐。比如，洋务运动中各省兴办的新式企业的命运与其承办督抚有着密切的关联，1889年张之洞（时任两广总督）在广州筹办枪炮厂，不久之后他要调任湖广总督，结果枪炮厂也跟随他迁至武汉（即后来的汉阳兵工厂），而不能就地由继任两广总督续办。[4]在经济上，督抚不仅支配着由自己自主征收的厘金，还经常截留原本应上交中央户部的地丁、关税、盐课等项税收。[5]这就导致相当一部分的地方收入不能上缴国库，进而限制了清政府对开展新政的财政支持。

第三，即使是思想开明的地方督抚，也未能树立起真正意义上的现代化思想，大多采用实用主义的态度。洋务运动中，他们以“中体西用”为指导思想推进现代化，意图在不触及中国传统制度的前提下单纯引进西方技术。甲午战争后，地方督抚这才意识到改革政治体制的必要性，开始倡导立宪，但即便如此，他们对西方政治制度的认识和学习程度依然有很多缺陷。比如张之洞反对设立高等审判厅专司案件审理这一可以促进司法独立的改革举措，他的理由竟然是实行司法独立会导致有人借西方法律放纵革命党人。[4]

第四，虽然督抚势力对现代化改革的推动起着重要的作用，但他们自身在某种程度上也是现代化改革的一种障碍。作为地方政权的掌控者，地方督抚推进现代化的一个重要目的在于充实自身实力，如果这一过程反过来威胁到自身的权力，他们是绝不会容忍的。如清廷预备立宪时期，督抚率先向朝廷提议设立谘议局，后又为筹办谘议局筹措经费，还督促其下属的府州县落实谘议局的各项筹备工作，为谘议局的建立出力甚多。但是，在大多数督抚眼中，谘议局不过就是一个民意征询机构而已，而掌管谘议局的立宪派士绅则希望借助谘议局参与政事，这就会对督抚手中的权力造成制约，从而引起了督抚的忌讳，导致二者间冲突不断。[6]

四、结语

综上所述，晚清“外重内轻”格局的形成为中国早期现代化的开启和发展起到了一定的作用，从中崛起的地方督抚势力借助对地方的控制推动了晚清中国早期现代化事业的进程，取得了不少成就。但是“外重内轻”政治格局也使现代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府与地方督抚的权力斗争给现代化运动带来很大约束和破坏，另一方面在缺乏中央统一领导的情况下，地方督抚各自为政，各地现代化推进程度不一，实施效果亦良莠不齐。不难看出，引领全国走上现代化的正轨，一个具备现代化眼光、能够积极全面推进现代化的强有力的中央政府是一项必不可少的条件。

参考文献：

[1]刘硕.地方督抚与清末预备立宪[J].河北学刊，1996（5）.

[2]张华腾.袁世凯与清末新政[J].历史教学，2014（4）.

[3]谢霞飞.清末督抚与官制改革[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），1996（3）.

[4]朱荫贵.中国早期现代化：与日本的比较[J].中国社会科学，2016（9）.

[5]楚双志.晚清中央与地方关系演变史纲[M].北京：中共中央党校出版社，2006：78.

[6]李振武.清末督抚与谘议局的设立[J].广东社会科学，2012（2）.

责任编辑：杨国栋

电话：13549805279