加拿大食品安全监管体系与启示

郭华麟 韩国全 蒋玉涵 尤祯丹 陈传君

四川农业大学食品学院四川雅安625014

1 引言

2016年在多伦多举行的食物与饮品高峰会发布的报告指出，34个世界经合组织(OECD)成员国进行的食品安全排名中，加拿大食品安全再次名列第一，这已是加拿大第二次获得此项殊荣[1]。2017年《全球食品安全指数报告》食品安全指数最高的15个国家中加拿大名列前茅。说明加拿大在对食品安全突发事件的应对能力、食品安全公信力等食品安全的多个领域都较为成功。

加拿大食品检验局(Canadian Food Inspection Agency，CFIA)依据《加拿大食品检验局法》成立于1997年4月，CFIA是一个相对独立的联邦机构，在加拿大食品安全体系保障中起着关键作用。加拿大食品安全监管体系实行联邦、省和市三级行政管理体制[2，3]，在食品安全管理方面，采取分级管理、相互合作、广泛参与的模式，联邦、各省和市政当局都有管理食品安全的责任。在国家层面，加拿大食品安全监管部门主要包括加拿大食品检验局、卫生部(Health Canada，HC)、加拿大边境服务局(Canada Border Services Agency，CBSA)、公共卫生署(Public Health Agency of Canada，PHAC)4个部门[4]。联邦一级的主要管理机构是卫生部和农业部下属的食品检验局，卫生部负责制定所有在国内出售的食品安全及营养质量标准，以及食品安全的相关政策，CFIA负责实施这些法规和标准，并对有关法规和标准执行情况进行监督。省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内、产品在本地销售的小食品企业的检验。市政当局则负责向经营食品成品的饭店提供公共健康标准，并对其进行监督。

加拿大的食品安全监管集中于一个部门，这样可以做到职责明确，便于监管部门的管理和追责。这样比分权于多个部门、由多个部门共同管理食品安全要有优势，因为分权势必存在监管盲区和漏洞。加拿大的这种食品安全改革模式，受到国际社会的关注，被称之为“一站式”食品安全监管模式，并被国际上许多发达国家所采用。加拿大在食品安全管理方面分工十分明确，这种分级明确并且参与度高的管理模式，体现在每个等级的管理阶层都各司其职，相互间协作能力强。在加拿大，联邦、各省和市政当局都有监管食品安全的责任，CFIA是负责统筹管理食品安全监管的中心管理部门，CFIA总部设在渥太华，7 000多名雇员分布在总部和大西洋区、魁北克区、安大略区以及西加拿大区4个大区办事处[5，6]。CFIA为适应食品安全管理综合性强的特点，培养储备拥有大量的一线检验员、兽医和科学家，在实现完成对畜、园艺等产品检验的同时，还对动物产品加工企业进行食品安全监管[7，8]。

2 CFIA的职能

CFIA的职能包括进行食品安全风险管理、帮助消费者选择健康食品、对不合格的食品进行召回、维持有效的监管框架、避免消费者和市场受到不公平的待遇、提供出口认证、保护加拿大的植物和动物、防止动物疾病传染给人类、防止加拿大粮食供应和农林资源基地受到安全威胁等等[9]，CFIA众多职能中提高食品安全水平、维护消费者健康利益是其最重要的职责，CFIA最终目标是食品安全能够完全满足所有联邦法规的要求[10]。按照监管对象可将CFIA职能分为对国内食品安全的日常管理、对食品企业的监管以及对边境食品进出口监管。

2.1 国内食品管理和企业监管职责

CFIA对国内食品安全的日常工作包括以下两方面。一是监督与执法方面。对各类流通在市场上的食品进行检验、对发生的食品安全事故及时做出反应、规范食品标签、对违反联邦法规的产品乃至操作方法追究法律责任等；二是服务方面。CFIA是加拿大联邦政府中科学性、技术性特点十分突出的管理部门，他的一项重要工作就是通过与食品产业界以及其他国家政府合作，制定国际公认的食品安全操作程序方法，积极帮助企业建立更为科学的生产管理规范，例如在企业中推行危害分析和关键控制点(HACCP)、质量管理计划(QMP)等先进管理方法，尤其是对生产肉禽制品的企业强制执行HACCP体系管理要求[11]。

CFIA在对食品企业的监管方面主要职责包括对食品的加工过程以及食品标签进行监督、对食品企业安全体系进行认证、对食品企业进行培训、对食品安全突发事件进行应急处置等。

食品安全增强项目(Food Safety Enhancement Program，FSEP)作为CFIA日常管理工作的一个中心项目，是维护加拿大食品安全的一大举措。FSEP包括前提项目、危害分析和关键控制点(HACCP)。其中3个最为重要的环节:(1)前提项目，即先决条件计划。包括生产场所、运输和存储、设备、卫生与虫害防治和员工素质、生产质量管理规范(Good manufacturing practices，GMP)等；(2)危害分析和关键控制点。需要强调的是，FSEP必须基于HACCP，因此必须要建立以风险为基础的食品安全管理体系。在加拿大食品安全体系中，HACCP的思想体现在不仅要保证农场的工作人员受到很好的培训与教育，而且消费者也要受到食品安全知识的培训；(3)获取验证文件。证明一个控制措施是否实施得当，是否能够把风险控制在规定的范围之内可以通过获取的验证文件进行确认，文件必须表明控制措施是按照HACCP和前提项目的要求得到的确认和验证。

2.2 进出口边境管理职能

在加拿大边境口岸，CFIA是加拿大负责公共安全和边界安全管理机构的组成部分之一。加拿大边境服务局(CBSA)是专门负责进出口食品检验的机构，按照分工，CBSA将进口的食品中属于需要CFIA审核检验的相关信息发至CFIA，经CFIA检验合格后，CBSA方可放行。食品出口时，CFIA要求所出口的产品必须符合对方进口国的法规要求。CFIA主要负责进出口食品和预包装食品的监管及相关法规的制定[12]，帮助保护消费者切身利益以维护食品安全良好秩序。当CFIA收到不合格食品的通知后，将视问题性质和严重程度采取相应的检验措施，以防止更多的同类食品进入市场[13]。

进口监控计划。CFIA是通过实施进口监控计划来实现对口岸抽样检验的，所实施的每一种产品与进口监控计划是一一对应的。列入监控计划名单的有乳制品、蛋、鱼类及水产品、肉制品、蜂蜜和水果蔬菜等等。下面对肉制品、鱼类和水产品的进口监控计划做简要说明。

2.2.1 肉制品进口监控计划

2.2.1.1 进口肉类监控计划查验方式

包括:(1)首次从有资质的国外企业进口的肉类产品要在加拿大进口肉类检验注册企业至少连续10批次接受全感官检验，连续10批次进口肉类产品检验合格后，该企业自动进入放宽检验模式；(2)放宽检验模式。进口控制与追踪系统从连续10批进口肉类产品中随机抽取1批进行全感官检验，其余9批货物根据不同来源采取不同的检验方式；(3)强化检验模式。在抽查的样品当中，一旦实验室检测发现违规情况，即对该出口企业的同类肉产品进行强化检验直到检验合格。实验室检测期间，不合格批次的产品将被扣押在加拿大进口肉类检验注册企业，直到检测合格后再放行。

2.2.1.2 监控方式和分类

包括:(1)年度肉类进口采样计划。包括微生物检验和成分标准的符合性验证；(2)进口残留采样计划。对采来的样品送CFIA兽药残留中心实验室和私人实验室进行检测。

2.2.2 鱼和水产品进口监控计划

2.2.2.1 进口商和CFIA的责任

加拿大的鱼和水产品进口商分为基本进口商和有质量管理计划的进口商(Quality Management Program Import Importers，QMPI)两种，基本进口商是采取措施来确保产品质量能符合加拿大相关法律要求；QMPI必须制定并发布质量管理计划，在该计划中要列出控制措施确保进口产品满足法规要求。进口商通过对供应商的管理，来实现对产品的风险控制，负责进口产品的安全。CFIA则负责制定和颁布进口监控计划。

2.2.2.2 监控项目的确定

鱼和水产品的进口监控项目是在风险分析的基础上确定的。风险分析主要针对的风险因素有3类:(1)生产风险:对鱼类在养殖过程中所使用的抗生素、治疗药物等进行鱼药残留检测。(2)类别风险:鱼肉、鱼籽、脏器、鱼油等鱼类产品的质量安全受环境因素的影响，检测指标有重金属、组胺、海洋毒素、水的卫生情况等。(3)产品风险:罐装食品、即食食品、非即食食品的产品安全受产品加工、保存方法影响，要对食品致病菌、添加剂、过敏原、包装完整性等进行检测。

2.2.2.3 监控方式和分类

进口鱼类监控计划分为强制检验名单(Mandatory Inspection List，MIL)、年度抽样计划、强化检验名单(Enhanced Inspection List，EIL)和特别计划4类。(1)强制检验名单。如果进口鱼产品没有通过加拿大CFIA的查验，则该产品的相关信息将被列入MIL名单，这些被列入MIL的企业的产品在后续进口时都要被CFIA进行扣留抽样，按照MIL规定的检测项目接受强制性检验，合格后方才允许放行；(2)年度抽样计划。非首次进口且没有列入MIL中的产品，按照年度抽样计划设定的目标随机抽样进行检验；(3)强化检验名单。CFIA对来自食品召回、MIL审核和其他政府部门机构所掌握的产品信息进行评估，将评估中认为不安全的或MIL不能有效预估和评价产品安全风险的鱼产品列入强化检验名单。如果基本进口商不能够提供证明产品符合要求的证据，CFIA则有权扣押该批产品，抽取一定量样本并对所关注的产品安全项目指标或EIL中列出的特定项目指标进行检验；(4)特别计划。因为这项计划所抽取的样品不是常规样品，因此样品可以不按照官方抽样的样本大小来采样，并且在检验期间不需滞留货物。

3 加拿大食品安全法规体系的进展

加拿大作为世界上拥有较为完整的食品安全管理体系的发达国家，与美国的食品安全管理能力相当，是众多国家效仿和学习的对象。以下从加拿大的食品安全法、加拿大的食品公私合作关系来介绍加拿大食品安全法规体系的建设情况。

3.1 加拿大食品安全法

在食品安全管理方面，2012年11月加拿大通过了新的食品安全法(Safe Food for Canadians Act，SFCA)，早些时候，2011年1月美国总统奥巴马签署的美国食品药品监督管理局(FDA)食品安全现代化法案(FSMA)，FSMA和SFCA有着较多的相似内容，两国的食品安全条例在遵照各国实际国情的基础上互为借鉴。为加强对消费者权益的保护，加拿大食品检验局对食品安全法规、植物和动物健康法规进行了统一审核。

3.1.1 立法目的

SFCA立法目的:保证流通在市场上的食品最大限度达到卫生安全要求；对存在健康和安全风险隐患因素的行为实施更严格的处罚；赋予食品安全检查员更多权力以达到能强制食品生产商定期提供食品生产信息的目的；对进口到加拿大国内的食品提供更强的监控。同时，加强食品的可追溯性并完善食品召回制度。

3.1.2 主要内容

基于上述立法目的，SFCA的核心条款主要体现在:(1)扩充“禁止行为”所规定的范围，并提高对食品安全违法行为的处罚力度。在原先规定的“禁止行为”基础上，增加了规定“欺诈”、“篡改”和“传播错误或误导性信息”等行为的条款。这与美国FSMA规定的“蓄意掺杂”范围有所类似。加拿大食品法规所框定的范围更为具体，在禁止掺杂的基础上还增加了对误导性标识的规定。(2)明确并进一步加强检查员的权力，以达到对食品生产商能起到有效监控的效果。(3)强化对进口食品的监管。在原有法律规定禁止一切可能不安全的食品进入加拿大的基础上，增加了要求进口商取得能证明所进口食品符合规定的相关许可的条款，并将此条款作为进出口某些食品的前提条件[14]。

3.2 食品安全中的公私合作关系

提到食品安全的公私合作关系，首先想到的是FDA在新法FSMA发布后建立有关认可机构的认证体系，FDA将通过其指定认可的第三方评审机构，赋予第三方评审机构以评审的权力，对输美食品企业依照FDA制定的标准和程序开展评审。需要说明的是，经认可的第三方审核机构，可以是FDA认为合适的外国政府及其代理机构、外国合作组织、或者其他第三方组织。第三方审核机构的评审工作分为咨询评审和监管评审两部分，最终的评审结果将决定经该企业生产、加工、包装或储存的食品是否有资格获得进口食品证明许可证。同样，在加拿大也有着类似的公司合作关系存在。

加拿大实行的私人认证计划就是一个很好的例子。鉴于食品安全是至关重要的共同责任，私人认证计划正越来越多地被行业使用，以便实现高效、准确地对食品安全进行评估的目的。加拿大承认私人认证计划，允许它在经评估认证是有效的、可信的基础上应用于食品行业，帮助行业实现监管目标。加拿大的食品私人认证计划参考全球标准并秉承着自愿的原则，目前在加拿大境内，一些私人认证计划在政府支持和监管下开发建立，受行业和消费者的需求驱动而不断发展壮大。

食品安全认可项目私人认证计划。食品安全认可项目(Food Safety Recognition Program，FSRP)提供对农场和后农场食品安全系统的政府认可，这些食品安全系统由全国性行业组织开发和实施，这是由加拿大食品检验局领导、省和地区政府参加的项目。FSRP目的是加强食品安全、维护加拿大消费者的信心和促进市场准入。这个项目为基于风险的检验实践提供了一个框架，实现了一个现代化的、科学的和资源效率高的检验模式。

4 加拿大食品安全管理体系对我国食品安全监管的启示

CFIA专注预防，强调从食品生产源头就开始有效防控食品安全风险，并以此为基础建立了一套全民参与全方位的食品安全监管体系；CFIA建立了严密的食品召回警告制度，在食品安全风险初步暴露后就能及时有效处理；CFIA在食品安全风险防控过程中还采用各项后备人才培训计划，为食品安全计划的施行提供了人力资源保证；CFIA在食品安全管理方面，顺应时代发展和需要创造性地提出了许多领先的管理理念和措施。我国应积极思考和借鉴加拿大的做法，不断推进我国食品安全管理体系的构建和完善。

4.1 加强部门沟通协调，提高食品安全监管效率

加拿大各食品安全监管部门间的沟通、配合及通报协调机制密切、有效，使其应急调查处置工作能够快速高效的进行。对于我国在食品安全方面实施分段监管的体制背景下，为防止食品安全事件危害扩大化的最有效途径应，便是应加强部门间的沟通配合，主动与其他相关部门建立科学的协调机制，共同完成食品安全监管，及时通报食品安全风险信息。我国应该借鉴CFIA等国外先进管理理念，强化自己职责内的责任，确保自己职责范围内的食品安全得到保证，并进一步加快推进部门之间食品安全监管工作的协调配合制度化、规范化建设。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案[15]，将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的部分职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。各有关部门认真依照法律法规行使职权，各司其职，在各自职权范围内做好本职工作，这样从根本上确保了我国食品安全监管工作的效率的提升。

4.2 建立完善科学的食品安全风险评估系统

食品安全风险评估是指识别食品安全风险之后采用定性、定量或者两者相结合来对食品安全风险进行等级划分的分析方法。加拿大食品召回警告制度正是通过对食品安全风险划分等级以确定后续的应对策略。我国可参照加拿大的经验补充完善我国食品安全评估体系，我国需要按照不同类别食品特性划分不同风险等级，对于不同等级的风险投入相应的资源、制定相应的风险控制方案。基于这种方法，我国可在食品安全风险防控工作中抓住重点实现突破，做到主次分明、合理有序。

4.3 创新全员参与的创新食品安全监管模式

食品安全关乎每个人的基本生存权利，关乎不同参与主体的多方面利益诉求，关乎整个社会经济的良性发展。我国食品安全监管部门要站在国家安全和社会稳定的高度，加快食品安全监管的主体、机制和方式的创新，在现有食品安全监管模式的基础上进行动态调整，达到内部一致、利益协调的食品安全监管模式。