创新进口动物防控体系，服务“一带一路”和自贸区发展

张永红 康伟* 张震亚 于恒智 李鹏

1.广州海关广东广州510623；2.大连海关；3.乌鲁木齐海关

1 前言

2017年5月14-15日，“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会在北京隆重召开，数十个国家的元首共同讨论推进“一带一路”建设的核心议题。“一带一路”建设是党中央作出的重大战略决策，习近平总书记提出的绿色丝绸之路和健康丝绸之路与进口活动物检疫工作密切相关。同时，他还强调要切实推进安全保障，完善安全风险评估、监测预警、应急处置，建立健全工作机制[1]。“一带一路”加快了我国国际化进程，安全风险也正在从国外挑战转变为国内挑战，检验检疫政策沟通成为沿线国家贸易市场准入和共同应对非传统安全的前置条件。现阶段，我国供给侧改革特别是农业供给侧改革进程正逐步加快，国内对国外优良品种种畜的需求不仅在数量上呈井喷态势。目前全球动物疫病形势复杂且严峻，新形势下国外病害传入我国的风险不断加大，农业生产安全受到严峻挑战，外来动物疫病和有害生物传入风险逐年增加，是构成非传统生物安全的重要因素。在如此复杂的形势下，原国家质检总局动植物监管司强化顶层设计，紧密结合不同地区口岸的区位优势，加强系统性、全局性工作的部署和落实，各地出入境检验检疫局主动跟进，积极作为。供给侧有需求，质检部门就主动跟进，坚持便利企业和有效监管相结合，口岸履职把关和服务“一带一路”经济发展相结合，基于“四有标准”(风险有分析、过程有监管、管理有数据、追溯有依据)构筑海陆空跨境动物疫病联合防控体系。该体系广泛运用于我国的进口动物及其产品的检疫工作，在动物疫情疫病复杂形势下管理风险，提升效率，从引种国选定到境外原产地预检，直到国内隔离检疫无缝衔接，动物检疫和监管向前跨越和向后延伸，在打造防控动物疫病“马奇诺防线”的同时，坚决有效地服务于“一带一路”倡议和自贸协定框架。

2 活动物进口防疫体系的“四有标准”解读

2.1 风险有分析

(1)为服务于“一带一路”，加强与相关国家的农业贸易合作，扩大引种目的国数量，积极响应国内农业供给侧改革需求，原国家质检总局动植物监管司积极与相关国家主管部门接洽，在引种前，组织专家组进行动物疫病传入风险评估。包括该国养殖业概况，该国动物疫病防控体系及国家预防兽医疫病防控水平。根据OIE(世界动物卫生组织)通报内容进行流行病学调查，在相关法律法规的基础上根据该国国内标的动物疫病发生的情况确定需要评估的疫病名单。对重点疾病随进口动物传入、发生的可能性进行评估；专家组进行风险分析后报请原国家质检总局领导审核，在风险可控允许进口的情况下，起草进口动物双边协定书。动物进口前的风险分析是动物检疫工作的向前延伸，是海陆空动物疫病防控体系的远程探测雷达。

(2)动物疫病的数字化风险分析，原国家质检总局基于大数据视野，通过疫情数据库(属性数据)、疫情电子地图(空间数据)，系统将属性数据库和空间数据库有机结合，实现了在进口动物检疫工作中疫情信息的可视化。探索基于GIS(地理信息系统)的数字化监控系统，将流行病学数据库、地理图形、非空间应用模型和空间应用模型有机地结合，实现图形和数据资源共享。系统可及时跟踪疾病的蔓延，通过动物疫病流行病学图分析，可提出适宜的防治措施，达到重大动物疫病的预警预报目的。根据生物区域分布绘制图形，通过点状图、方格坐标图、群体密度图、地理区域组合图和透明重叠图等方法进行流行病学的分析与应用。将空间数据、文本数据和FMD流行病学信息(FMD模型和专家系统)组成若干数据库，将可确定疾病和因子关联程度的流行病学方法与可确定因子将在哪些地方发生的GIS技术结合起来，输出彩色地图和相关报告，从而描述众多环境因素影响的疾病空间分布[2]。原国家质检总局动物检疫专家协作组根据数字化信息分析以及实地论证，提供进口动物检疫风险数字化评估决策。

2.2 过程有监管

2.2.1 国外原产地检疫

进口动物批文下达后，进口动物检疫工作启动。原国家质检总局向出口国派遣预检兽医进行原产地检疫。预检兽医全程参与农场检疫、隔离场检疫、装运前临床检疫等原产地检疫环节。近年来，中国与澳大利亚和新西兰先后签订自贸协定。澳大利亚和新西兰都是畜牧业大国，随着自贸协定的签署，中国从澳大利亚和新西兰进口种用动物数量激增，为适应自贸协定框架新形势下的动物进口检疫工作，原国家质检总局整合动物检疫资源向新西兰和澳大利亚派驻预检工作组，预检组3个月一轮换，接检辖区内所有预检任务。这有利于提高预检效率、节约时间和资源，为企业减负。在实施预检工作组改革以来，预检工作效率提高了3倍，境外检疫费下降了50%。每批动物为企业节省3个月时间，境内隔离场运转效率提升50%。2015年境外预检淘汰种牛38 167头，淘汰率21.6%，疫病检出率从境外预检期间的7.66%降低到国内隔离检疫期间的0.27%，极大降低了疫病传入我国的风险，为进口企业避免直接经济损失6.5亿元[3]。

2.2.2 国内阶段隔离检疫

进口动物抵达国境后，检疫人员在口岸对到港动物进行临床检疫，现场检疫合格后运抵指定的隔离检疫场，接受为期45 d的隔离检疫。隔离检疫期间通过两种检疫手段对进口动物进行检疫。一是日常临床检疫。临床检疫贯穿于整个隔离检疫期间，具有持续性，主要检出已经有表现症状的发病动物；二是实验室检测。实验室检测主要检出隐性感染动物[4]，实验室检测阳性动物和临床检疫阳性动物扑杀无害化处理，隔离检疫合格动物放行。

2.3 管理有数据

原国家质检总局为进一步提高进口活动物的信息化管理水平，2011年研发了“进口动物检疫管理系统”，该系统是一套基于地理信息技术，覆盖进口种牛、种猪和马从国外到国内的检疫全过程，具有可视化功能的信息平台，实现了进口动物检疫工作流程标准化、检疫信息管理的电子化和评估决策的数字化。该系统通过“检疫管理”和“统计分析”模块，对进口动物检疫工作链进行动态监管。“检疫管理”是系统的基础，主要收集、处理进境动物从任务派遣开始，到境外农场检疫、隔离检疫、监督装运，以及入境口岸现场检疫、境内隔离检疫全过程的检疫数据，同时通过在线数据平台，实现大中进口动物检疫工作流程的远程管控，真正实现了进口大中动物检疫工作由事后监督向过程管控的重大变革。基于“互联网＋”视野，搭建了一个原国家质检总局领导、各直属检验检疫机构、境外预检兽医三级服务的进口大中动物检疫管理信息共享平台，进口动物数据通过互联网在国外检疫和国内检疫方面无缝对接。建立“预检兽医之家”QQ群，负责国外检疫和国内检疫工作人员通过系统和预检兽医之家交流工作，确保信息畅通，极大减少了因信息不畅通的工作失误导致疫病传入国内的机率。即使发生问题，通过调阅系统数据，也能在第一时间实现问题追溯，查补漏洞。

2.4 追溯有依据

此外，原国家质检总局驻外预检组还负责对进口动物来源进行追溯，审查官方声明和原农场相关资料，如澳洲/新西兰出口种牛须在原农场养殖超过6个月。

3 服务“一带一路”和自贸区发展的创新性举措

3.1 海路入境的动物检疫工作创新举措

3.1.1 中澳自贸协定下的澳洲屠宰牛检疫模式

2014年10月，习近平总书记访问澳大利亚期间，完成了中澳自贸协定实质性谈判，双方达成中国将每年从澳大利亚进口100万头肉牛的协议。2015年6月，中澳自贸协定正式签定，2015年10月，150头澳洲屠宰肉牛就运抵重庆。为又快又好落实习总书记的指示要求，进一步服务于国内供给侧改革需求，同时又要考虑屠宰牛进口过程中动物疫病传入的风险因素，原国家质检总局动植物监管司做了大量工作，最核心的就是风险评估和屠宰牛进口议定书的签署工作。由于澳大利亚北部部分州是蓝舌病疫区，与澳洲肉牛原产地存在交叉，如何防控蓝舌病风险成为重中之重。我方基于澳方提供的蓝舌病防控计划，监控结果以及中澳双方关于蓝舌病的合作备忘录，中方认可澳大利亚蓝舌病区划图(需实时更新)进行动物流行病学分析和风险评估工作，屠宰牛在出口前在指定隔离场进行为期7 d的隔离检疫，在没有任何传染病/寄生虫病临床症状的情况下准许出口，此外，原国家质检总局动植物监管司充分考虑到蓝舌病是虫媒传播传染病的因素，规定澳洲蓝舌病疫区或非疫区农场屠宰牛如出口到中国季节性库蠓活动区或非活动区的，需要分别符合对应要求和条件。

山东石岛新港获批建设进境澳洲屠宰用肉牛口岸，2016年10月通过原国家质检总局检疫评估，成为首个通过检疫评估的海港口岸。经过原国家质检总局驻澳洲预检组在原产地检疫，2017年2月20日，1 195头澳洲屠宰肉牛抵达山东荣成石岛屿新港。屠宰肉牛即是活动物又将成为食品，防控动物疫病传入的关键节点多，需要一系列措施予以实施。隔离场距离口岸不能超过50 km，隔离场与屠宰场之间距离不能超过10 km，入境14 d内需屠宰完毕。口岸检验检疫部门对进境口岸、隔离场运输车辆和装卸场地进行预防性消毒，设置隔离检疫区域，对与屠宰肉牛密切接触人员实施严格消毒措施。口岸检验检疫人员先登轮对澳大利亚官方出具的动物健康证书、船舶航海日志进行核查，对动物健康状况进行探查，确认无染疫风险，准予动物登岸。港口到隔离场运输途中设置明显警示标识，检验检疫人员对牛只全程押运。此外，检验检疫人员已经提前10 d对隔离场进行3次预防性消毒并制定隔离监管，路途押运方案及应急预案，屠宰牛隔离检疫和屠宰期间检验检疫人员24 h驻场监管，确保屠宰肉牛健康并在14 d内屠宰完毕。

宁波港是我国连接“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的枢纽，可以通过“长江经济带”和“甬新欧”海铁联运大通道连接“丝绸之路经济带”，辐射中西部地区。2017年5月，宁波进境屠宰牛口岸正式通过原国家质检总局专家组评估验收，获准承接进境屠宰牛隔离屠宰加工业务，成为南方地区首家海运活牛口岸，这是原国家质检总局服务“一带一路”国家战略的重要举措。对澳洲进境屠宰肉牛实施指定口岸入境，定点隔离检疫，定点屠宰的检疫模式，构筑包括入境前原产地7 d隔离检疫-入境口岸临床检疫和证件核查-入境后隔离检疫-隔离检疫合格后屠宰过程屠宰检疫等内容的4道动物疫病“防火墙”，确保动物疫病不传入我国境内。攻破屠宰牛海运难题后，便利的海陆运输和低廉的海运成本将最大效率服务于我国供给侧改革端口，相对空运牛运输成本而言，海运平均每头牛将节约成本8 500元人民币，一次性运输量更是空运的20倍，可达4000头。

3.1.2 天津自贸区进境种牛检疫模式

搭载动物的船舶实施锚地检疫措施，既降低动物疫情扩散风险，又加快了船舶靠泊作业速度。船舶靠岸，进口动物装卸并经临床检疫和消毒处理后，在指定隔离检疫场进行为期45 d的隔离检疫，检疫合格放行，不合格扑杀。因此，原出入境检验检疫机构对隔离场硬件建设和软件管理水平的高低直接影响隔离检疫效率和准确度。原天津检验检疫局在全国率先启用电子地标信息技术选址，建成布局合理科学，设施功能齐全，隔离安全有效的大中动物指定隔离场所10个。原天津检验检疫局在全国率先引进市场竞争机制，建成2个进口动物专用车队，在全国口岸首次设计使用进口动物专用接卸平台，率先实施进口种牛采样电子芯片扫描号码核对系统，进一步提高采样准确率和效率。在软件管理方面，原天津检验检疫局制定一整套覆盖各个重点环节的检疫措施，检疫人员对动物进行临床检查，并根据协议书和卫生要求采集动物血样，对相关动物疫病进行实验室检测，对动物饲草饲料进行熏蒸处理。动物进场前采用不同方法3次对场所进行消毒，隔离检疫期间定期对隔离栏舍和周围环境防疫消毒，对动物饲养管理进行监督，并做好监管记录。

3.2 空运入境的动物检疫工作创新举措

3.2.1 天津自贸区野生动物检疫创新举措

天津港是野生观赏动物进境的龙头口岸，2015年，从天津口岸进境了阿根廷的貘，荷兰的羊驼、浣熊，南非的长颈鹿、斑马、犀牛，圭亚那的食蚁兽等20多个品种，共2万多头(只)。野生动物种类繁多，检疫疫病种类和饲养管理要求都不尽相同。隔离动物进入隔离场后，检验检疫人员会根据动物特点，营造不同种属动物适合的环境。食蚁兽和陆龟需要潮湿温暖的环境，隔离场就要增加室内暖气运行，地面定时喷淋。麦哲伦企鹅、海狮需要通风良好，有水池且温凉的环境。检验检疫人员每天测温并做观察记录，严格把控饲喂食物质量，按照双边协议书进行实验室检测，并对其因长途运输产生的不适做紧急处理。隔离检疫期满，对检疫合格动物解除隔离检疫；对检疫不合格动物，则根据疫病种类对全群动物或只有患病动物作扑杀处理。多数观赏动物从首都机场进境，原天津检验检疫局加大与原首都机场检验检疫局等部门合作，与原海关共享进境动物物流、业务及验放信息，并通过首都机场检验检疫绿色通道，实现进境动物交接零等待，极大提升了动物口岸通关效率，通关时间缩短到24 h以内。

3.2.2 进口种猪检疫先进经验

丹麦作为西北欧桥梁，既是陆海地理要塞，又是周边经贸纽带，是“一带一路”在北欧地区重要驿站。丹麦被世界公认为养猪王国，每年向国际市场供应生猪总量超过3 000万头。引进丹麦优质种猪有利于改良国内生猪品种，健全和完善国内良种繁育体系。种猪与反刍动物相比，更易受到疫病侵害，为保证丹麦种猪顺利进境，原天津检验检疫局在关键节点重点监管。一是种猪进境前制定专门防疫消毒方案，对场区进行3次常规过氧乙酸喷洒消毒，组织人员用2%浓度火碱溶液粉刷圈舍地面栏杆，并对全部圈舍和饲养用具做24 h熏蒸消毒。二是对隔离环境进行考核改造，指导圈舍建设布局改造，勘察动物进境后运输路线，考核隔离检疫动物饲料加工厂。三是严格按照双边协议书、检疫作业指导书等要求及进境种用动物隔离检疫有关规定进行检疫。

3.2.3 适应新业态的荷兰驯鹿检疫准入和监管创新模式

荷兰的鹿特丹港是“一带一路”的终点，是“陆丝”和“海丝”的汇合之处，也是新亚欧大陆桥经济走廊的欧洲终端。2015年11月，原国家质检总局动植物监管司收到内蒙古根河市林业局提交的进口驯鹿申请，意识到鄂温克民族延续驯鹿文化的意义。动植物监管司组织专家组开展进口驯鹿风险评估。在此基础上，提出进口检疫卫生要求，经多次磋商、会晤，与荷兰官方正式签订输入驯鹿检疫和卫生要求协议书。按照商定的检疫要求，出口前检疫由荷兰官方负责。期间，荷兰官方对副结核病实验室检测方法(使用PCR(聚合酶链式反应)方法或是ELISA(酶联免疫吸附测定)方法)的使用与我方磋商。动植物监管司立即组织反刍动物专家组展开讨论，提出改进意见，在确保实验室检测结果准确的情况下微调实验方法，保证首批驯鹿登机启运。在国内检疫环节，原内蒙古检验检疫局建立了“一条防线，三道关口，十项制度”的防控防线，明确产地检疫启运，专机承接运输，落地隔离饲养，疫情动态监控、全程有效追溯的检疫监管工作流程。原内蒙古检验检疫局把握4个防疫关键点:一是做好指定隔离场3次防疫消毒。二是做好口岸现场检验检疫包括运输工具防疫消毒、临床检查、监管押运等。三是隔离检疫期间实施24 h检疫人员驻场监管，监控观察，并对驯鹿采血送实验室检测。四是隔离检疫结束后，对隔离场进行全面彻底消毒及无害化处理。此次成功引种不仅是贯彻落实“一带一路”倡议，更是对于支持边疆少数民族地区发展，延续驯鹿文化，抢救濒危野生动物都有着深远意义。

3.3 新疆陆路口岸进境中亚国家屠宰用和种用马属动物检疫模式

我国阿胶需求旺盛，但我国的毛驴存栏量持续下降，无法满足国内阿胶生产对驴皮的需求量的供给侧端口需求。新疆及其周边的国家和地区，集中了世界上70%以上的毛驴，而价格则是国内毛驴价格的三分之一。原国家质检总局于2015年5月12日，和吉尔吉斯斯坦草签《屠宰用马属动物的检疫和卫生要求议定书》；于2016年9月杭州G20峰会期间，同哈萨克斯坦签署了《输入马属动物的检疫和卫生要求议定书》。以上两个议定书的签署生效，使得从新疆周边国家引进屠宰用和种用马属动物成为可能，大大缓解了国内对屠宰驴和种用驴需求的紧张态势。为了增强检疫议定书在进口活畜贸易中的执法性和可操作性，原新疆检验检疫局在原国家质检总局动植物监管司的支持和帮助下，联系相关专家对有关检疫议定书内容进行研讨和修订，针对原来屠宰驴进口国内隔离检疫周期长、检测项目多、企业成本高的问题，积极探索、主动服务，针对马属动物疫病传播风险及危害和疫病传播媒介控制等进行风险分析和综合评估的基础上，做好活动物进口贸易“放、管、服”工作，由原来屠宰驴入境后须隔离检疫30d隔离期满后方可进行屠宰的旧模式，调整为入境后隔离观察至少24 h，经临床检查无传染病临床症状的即可运往备案屠宰场进行屠宰，进口屠宰动物自进入隔离场开始，须在14 d内屠宰完毕的新模式。同时，在动物疫病风险评估的基础上取消了相关疫病项目的检测，大大缩短了屠宰动物隔离检疫期限，降低了企业成本。原新疆检验检疫局积极解决中亚国家实验室检测能力不足的问题，采用“境外动物隔离预检，境内样品检测”的检疫监管模式，促进马属动物贸易健康发展。屠宰驴进口业务的有序展开，是原国家质检总局服务农业供给侧改革和“一带一路”倡议的积极举措，在动物疫病风险可控的情况下，还做到简化流程，服务企业。

4 小结

动物疫病的暴发，轻则影响养殖业发展，重则威胁人类健康、打击消费信心，导致产业人员大量失业。因此，中国动物检疫主管部门应担负疫情防控的国际义务，维护动物及动物产品国际贸易，认识和把握跨境动物疫病防控的规律，制定科学合理的防控政策，加大联合防控力度，在严防疫情传入传出的同时努力促进贸易便利化。进口动物检疫工作，风险分析是关键，原国家质检总局颁布了《进境动物及动物产品风险分析管理办法》，规定对首次输华农产品实施检疫准入分类管理和风险分析，对相关加工企业进行注册；制定了进出境动物及动物产品疫情和安全风险监控计划，动态调整口岸查验布控指令，实施风险预警和快速反应。围绕风险管理的目标要求，我们建立了境外预检、口岸查验和入境后检疫监管三道防线。对中高风险的动物产品，第一入境口岸现场查验人员根据布控指令实施抽批查验，抽批率从5%～100%。为提高资源利用效率和检疫工作质量，中国对进境活水生动物、肉类和水产品需从海关总署指定的口岸入境。在入境后环节，对于风险较低的动物产品，口岸查验合格后即可进入国内市场；对于高风险的进境大、中种畜，口岸临床检查合格后需要进行45 d的隔离检疫，其他动物为30 d；对于能够通过加工有效降低传染病风险的动物产品，如皮张、羊毛等，允许将相关动物产品调运至指定生产、加工、存放场所，官方查验人员对后续生产、加工、存放过程实施监管。中国对进境动物及动物产品实施检疫审批制度。

近期，为进一步优化营商环境，新中国海关正在深化通关作业无纸化改革，缩短企业通关流程和时限。下一阶段，进口动物检疫工作更应微调顶层设计，以国际规则为基础，不断探索与中国国情相适应的贸易便利化措施，努力促进国际贸易便利化和自由化。(1)充分尊重国际规则，努力扩大进口来源市场。在确保风险可控的前提下，积极运用技术性手段为国外动物及其产品输华创造条件。及时将国际标准转换为中国技术法规。去年5月OIE代表大会上通过了关于牛结节性皮肤病的新标准，明确剔骨牛肉出口不受疫情影响。原国家质检总局基于这个刚刚通过的标准，与相关国家协商进口检疫要求时及时进行了调整。(2)努力推动疫病区域化管理模式的应用。实施动物疫病区域化管理既有利于控制或根除动物疾病，又有利于促进动物和动物产品国际贸易。(3)积极探索生物安全隔离区划的应用。为给贸易创造更多机会，OIE提出了生物安全隔离区划的概念，但在推进层面还缺乏具体的标准。结合中国国内生物安全隔离区划的建设经验，制定了高致病性禽流感生物安全隔离区划建设标准，正在与俄罗斯、美国、欧盟国家开展技术交流与合作。(4)充分推行风险管理，大幅提升口岸通关效率。进出境动物检疫工作没有零风险，只有找到防控动物疫情和促进贸易的最佳平衡点，才会获得社会的最大认同感。基于以往工作积累的数据和经验，对各类动物及动物产品进行风险评估，并考虑经营企业信用水平，形成风险布控指令，设置相应的口岸现场查验和实验室抽检比例，并根据风险监控结果实行动态管理。对每一类产品都设定了最低抽批率，对每一个工作环节都设置了最高流程时限，并向社会公布。通过这些改革措施，中低风险动物产品口岸现场开箱查验率最低可降至28.7%。产品风险低、资质信用好的企业，一般在1～1.5个工作日内即可办完检疫手续，而过去这项工作可能需要10多天，口岸通关效率大幅提高。(5)充分运用信息化手段，实现动物检疫工作现代化。借助国际贸易“单一窗口”，对进出境动物及动物产品贸易实施从受理报检到签证放行全流程无纸化。过去，主管部门积极采用信息化和智能化手段，建设“智慧农产品食品监管系统”，基于产品风险分级、企业信用分类等因素，构建统一的规则数据库和业务数据库，实现决策层的宏观管理、科学决策，管理层的业务监管、实时监控，操作层的业务全流程信息化。现在，随着机构改革的不断推进，关检业务、信息化管理将全面深度融合，实现进出口货物监管“一次申报、一次查验、一次放行”。将按照“优化协同高效”的原则，以风险集中统一防控为重点，以信息系统一体化为支撑，优化整合业务流程，全面将进出境动物检疫作业融入全国通关一体化框架体系，构建完善风险防控中心，统一下达风险管控指令，实现“统一申报单证、统一作业系统、统一风险研判、统一指令下达、统一现场执法”，这必将进一步优化作业环节，降低贸易双方企业经营成本，提升贸易便利化水平。

在变革中抢抓机遇，在建设中促进发展，原国家质检总局动植司强化进口动物检疫工作顶层设计，紧密结合不同地区区位优势，加强系统性、全局性工作的谋划与落实，各地出入境检验检疫机构主动跟进，积极作为，坚持便利企业和有效监管相结合，口岸履职把关和服务农业经济发展相结合，条线协同和部门联动相结合，积极推进信息共享、防控风险、业务衔接，形成良好的执法互助环境。及时掌握各地“一带一路”建设部署及对检验检疫工作具体需求，主动参与规划，积极支持实施，在构筑进口动物疫病防控体系，严防动物疫病传入国境的基础上，全力服务“一带一路”核心区和重点地区发展。