探究PPP模式下特色小镇发展路径

陈泠璇

摘 要：PPP模式主要是指政府、个人通过协议形成的共享利益、共担风险的合作关系，它可有效解决政府财政支撑不足、基础建设落后的问题，被广泛应用于特色小镇的建立。本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小镇的内涵和发展路径，针对特色小镇建设目前存在的问题，提出相关政策建议。

关键词：PPP；特色小镇；发展路径

特色小镇概念被提出后，这种创新型的城镇化模式迅速成为人们关注的热点。2017年，我国近300个小镇朝着“特色小镇”建设迈进。十九大报告提出了构建中小城市协调发展的城镇格局的发展目标。作为一种新型的文化形态标志和连接城乡的桥梁，特色小镇的演化与发展对于我国城乡二元经济结构转型和社会经济文化的发展起着重要的作用。但特色小镇的建设需要投入大量的资金以满足配套的基础设施，巨额资金的吸纳、应用与维护常常使小镇建设出现问题。因此，探索一条适宜的融资模式至关重要。在此背景下，PPP 模式开始被应用于特色小镇的建设中。PPP模式主要是指政府、个人通过协议形成的共享利益、共担风险的合作关系，它可有效解决政府财政支撑不足、基础建设落后的问题。

本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小镇的内涵和发展路径，针对特色小镇建设目前存在的问题，提出相关政策建议，从而进一步提高服务水平，推动我国新型城镇化建设。

以PPP模式推进特色小镇的内涵

含义

在PPP模式下，政府与企业采取特许经营或股权等方式进行周期性的合作，打造特色小镇，以具有公共服务属性的特色小镇项目为核心，社会资本参与建设、融资、租售、服务、运营与管理，充分发挥政府、社会企业的双重优势，提高运营效率。

PPP模式下特色小镇的优点

一方面，可以扩宽融资渠道，缓解财政压力。特色小镇的初期建设需要投入大量的资金，回收周期长，而财政资金有限，制约了资金的合理流动和分配。通过PPP模式，一方面可以建立以政府为导向、引导公众参与的筹资机制，广泛吸纳社会资金，弥补资金缺口，将资金的来源渠道扩宽，缓解了政府的财政资金压力；另一方面，可以降低资金风险，提高资源配置效率。通过与企业签订协议的方式实现权责分明，能为政府在项目建设的税收、信贷等方面提供保障，而企业可确保现金的稳定流动，从而有效管理风险，提升抗风险的能力，拥有平稳的投资回报。

此外，相较于政府，企业更具有效率，倡导绿色理念，能够提升资源的利用率。PPP模式除了吸收资金以外，更重要的是引入了先进技术和管理经验。企业通过运营优势能够提高特色小镇的建设效率和资金的使用效率，并尽可能压缩成本，避免了资源的浪费。

PPP模式下特色小镇发展现状

现期法律体系不完善，政策不明确

主要的PPP规定是通过国家其他职能部门下发，缺乏对应的法律效力。由于审批周期长、审批步骤烦琐，因而短时期内，法律文件难以出台。PPP模式下投资由最初的政府方转变为了企业方，融资方式的转变难以适应原有的体制结构，在工作的对接等方面还存在一定的问题。

运营模式单一，运营能力较弱，缺乏特色

首先，在小镇运营的模式上，政府仍然处于主导地位，由于对后期盈利模式缺乏系统化的研究，运营服务能力弱，往往在后期出现资金链断裂的情况，项目投资收益未达到预期成效；其次，“特色化”作为小镇发展的关键，引领资金的流向大多向特色产业偏移，地方政府在管理方式和特色产业的打造方面缺乏创新，导致了特色小镇缺乏地方特色，缺乏科技含量高的产业或项目，同质化和过度商业化的现象比较突出，影响力不足。

专业人才匮乏

虽然PPP模式推动着特色小镇的迅速发展，但队伍建设有待加强。由于PPP模式下的特色小镇的建立处于发展的初级阶段，导致了管理人员对事务的不熟悉。通过相关数据表明，特色小镇核心人员的专业素养普遍偏低，缺乏复合型管理人才和技术人才。另外，由于区位劣势，地方基础设施建设与公共服务不足，小镇很难吸纳到人才。

小镇建设过度商业化，腐败现象显现

PPP推动的小镇建设的初期，项目企业习惯于将资金投放于土地的开发与基礎设施的建设中，从而实现短时期内的利润最大化，但这与特色小镇的初期建设目标相悖，引发了商业化的浪潮，失去了特色小镇特色的内涵。此外，PPP模式强调了政府与企业的合作，当双方建立合作关系后，政府将给予企业相关的优惠措施，这也势必会引发寻租行为的产生，导致了腐败现象的频频发生，难保项目朝着健康、可持续的发展方向迈进，严重影响了特色小镇的合理建设。

PPP模式下特色小镇发展路径

整体规划，合理设计，打造地方特色

“特色”是小镇可持续发展的关键，需要根据当地的区位特点、地理形态、历史文化进行深度挖掘。除了在传统观景观景致方面打造独特性以外，发挥特色民俗文化也是不可缺少的，从而打造精细化、专业化的小镇模式。小镇的资源整合和特色资源的转化离不开整体的规划与设计。首先，在项目的目标方面，要强调“整体性”“协调性”，将特色小镇看成一个有机生命体，改变以往“零散”“单一”的状态，运用“互联网+”思维，将多个单一项目转为系统的项目集群。通过前期小镇的数据统计如财务测算、工程数据以及数据分析、模型构建等，并将其与当地的资源禀赋、文化底蕴和产业梯度相结合，制定详细的规划纲要以及设计蓝图。此外，特色小镇的建设应该加大对基础设施的投入，不断优化公共服务，弥补乡镇在基建方面的缺陷。

完善法律法规，提供合法支撑

一方面，政府应该根据发展现状，不断更新完善法律，尽快提出有关PPP模式下小镇建立的法律条款，从而保证有法可依、违法必究；另一方面，明确各级各部门应当承担的责任与义务，实现政府与企业之间的权责分明，有效协作，简化审批流程，提高工作效率，规范特色小镇的建设路径。

构建一体化运营平台

构建一体化运营平台是提升投资增值收益的重要手段。就发展理念而言，坚持“绿色、创新、节约、共享、协调”的发展理念，坚持以人为本，打造高效、智能的服务平台，保护当地自然生态环境和人文历史环境，通过对传统文化的保护、传承与发扬，提升特色小镇的文化品位，促进小镇可持续发展，为旅游、养老等提供有利条件。就管理运营主体而言，从“政府主导”转向“市场主导”，推动市场体制改革，充分调动各个经济主体的参与度和积极性，建立“多专业、多团队”的跨界合作机制。多元化的投资主体既包括了地方政府，也包含了社会投资方。投资主体的复杂程度也增加了运营的难度与成本，因此规划编制需要在团队组织模式上进行创新，跳出习惯的既定业务范围和技术优势限制，打破规划设计机构中常规以专业项目组为单元的团队架构，采用跨界的多专业、多团队合作的工作模式，引进具有PPP咨询经验的经营人才和法律、财会、税收、金融等专业技术人才，提升PPP技术咨询和服务的核心竞争力。因此在管理运营时，要重点把握关键环节，注重拓宽投资收益来源，让投资人与当地居民在资产实现上互利互惠，消除现阶段存在的经济壁垒，建设一个产业、文化、生态等协调发展的一体化平台。

完善人才引进、税收政策

随着PPP模式在浙江应用的初显成效，我国很多特色小镇如大理古城、丽江古城等的发展建设也开始适应这一模式。但是大多数的小镇都位于距离中心城市遥遠的郊区或者偏远地带，因为不具有区位优势，无论是当地的基础设施建设、公共服务提供，还是人均收入水平、工资薪酬待遇、社会保障福利等，都与现代化都市有着显著的差距，这也是人才普遍流失的重要因素。为了鼓励更多的专业人才投身于特色小镇的建设，一方面，政府需要建设专门的人才培养机制，积极引入专业人才，如管理人才、技术人才等，为其在住房等方面提供优惠政策等。此外，政府也可以和部分高校大学生签订长期合作关系，建立定向培养毕业生的机制等，实现人才的聚集，为特色小镇的建设提供坚实的人才基础。最后，对于PPP模式的应用，应给予一部分的税款减免等优惠措施，例如免征房产税和营业税等，进而吸纳更多的社会资金。

（作者单位：安徽财经大学经济学院）

【参考文献】

[1]郭琦，曾秋韵，蔡穗虹.PPP模式下的特色小镇规划设计探索[J].建设科技，2018（08）.

[2]段纯.PPP模式在特色小镇中的应用研究分析[J].财经界（学术版），2017（24）.

[3]章临婧.PPP模式在特色小镇建设中的应用研究[J].成都行政学院学报，2018（01）.