医疗事业单位养老保险制度改革问题的探讨

李薇

国家设置的带有一定的公益性质的医院，如各级人民医院、妇幼保健站、各乡镇卫生院等属于医疗事业单位。这类医疗事业单位的主要功能是保障公民的身体健康，使其享受良好的医疗服务。医疗事业单位具备公益性，其人员工资来源多为财政拨款，属于差额拨款事业单位。医疗事业单位是我国事业单位的重要组成部分，是我国高科技专业技术人才的重要聚集地。医疗事业单位养老保险制度改革不仅直接关系到医疗机构职工和退休人员的养老权益，更对单位的人事制度、人员激励机制、收入分配制度产生深远影响。因此，医疗事业单位的养老保险改革对“健康中国战略”意义重大。

1 医疗事业单位的特点

1.1 差额拨款事业单位

所谓差额拨款是指有一定稳定的经常性收入，但收入不足以抵补经常性支出，需国家预算拨款补充支大于收的差额。国家设置的带有一定公益性质的医院作为医疗事业单位，其员工主要从事医疗业务管理和具体医疗行为。通常国家会对医疗事业单位予以财政补助，医疗事业单位属典型的差额拨款事业单位[1]。

1.2 人员构成多样

医疗事业单位在用人和资金使用方面具有一定的灵活性。以多数公立医院为例，其人员构成相对复杂，包括正式在编人员、劳动合同制人员、劳务合同制人员、劳务派遣人员等。少数医疗事业单位还存在岗非所编、编非所岗、一人多岗、一岗多人等现象[2]。有些医疗机构通过招聘方式引进业务或管理骨干，引进的人员按编内人员管理，但因编制所限而不在编制内。此次养老保险改革中明确规定，参保范围为编制内人员，因此，详细理清医疗事业单位内人员性质及组成对于执行养老保险改革政策至关重要。

1.3 退休人员比例高

当前导致我国医疗事业单位退休人员比例高的因素主要有两方面：一是人口老龄化的大背景导致医疗事业单位退休人员比例增高；二是国民健康水平的整体提升导致退休人员在整个单位人员占比逐年增高 。

2 医疗事业单位养老保险制度改革工作推进过程中面临的难点和突出问题

2.1 改革前后待遇水平衔接不畅

养老保险中所称的“老人”、“中人”、“新人”是针对养老保险制度改革不同群体的习惯称谓。以当地养老保险制度改革为时间节点，在此之前已退休者为“老人”；在此之后退休者为“中人”；而改革之后参加工作并参加基本养老保险者为“新人”。改革前后待遇水平合理衔接通常采用“老人老办法、新人新办法”方式。按此原则，“老人”已有待遇不会降低，“新人”实行新机制，有利于新人退休后的待遇保持较高水平，“中人”的待遇衔接问题则是改革顺利实施的关键[1]。此次改革，大多数在职人员都是“中人”，并且其内部结构复杂，改革后不同“中人”的待遇变化并不相同。改革提出设立10年过渡期的方案，即2014年10月1日至 2024 年9月30日为过渡期。过渡期受到广泛关注的“中人”待遇问题采用“托底限高”的方式平稳过渡[1]。但在具体落实过程中仍面临两方面的困难：一是医疗事业单位在补偿费用上的压力和挑战；二是对“中人”的具体补偿标准迟迟未能出台。

2.2 改革引起人才流失

医疗事业单位养老保险改革涉及职工利益调整，不可避免地导致一部分“中人”的利益在一定程度上受损。这部分“中人”难免由于利益受损而流动或流失，人才流失对于医疗事业单位而言损失较大。

2.3 利益冲突显著导致的抵触

社会保障制度体现了社会各群体各方利益关系，养老保险制度改革则是各利益群体相互竞争和妥协的过程[2]。一方面医疗事业单位人员有天生职业优越感，加之纳入养老保险制度后机关事业单位工作人员缴纳养老保险费用往往高于工资增长，“并轨”即意味着“降薪”。医疗事业单位员工难免会产生心理落差，抵触情绪和抵制行为随之产生。另一方面双轨制改革一直以来都是自上而下单方面制定的，缺少必要的科学调研、论证、试点、反馈，改革受众没有参与权、表达权，缺乏制度公平的程序保障[2]。

3 医疗事业单位养老保险制度改革的制约因素分析

3.1 养老保险管理体制不完善

机关事业单位养老保险管理体制存在不足。没有完善的管理保险体制导致养老保险基金管理存在问题，这制约了机关事业单位养老保险改革顺利推进[3]。一些管理工作由于在制度设计过程中缺乏足够的科学性和规范性,造成管理工作很难按照制度一一对应处理。

3.2 改革资金成本压力大

据计算，机关事业单位养老保险和职业年金的综合替代率约为75%～80%，相较原来约有10%～15%的下降。为保障“中人”利益，就需要相应措施对其进行补偿。韩烨[4]在《再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究》一文中估算，养老保险制度改革的转轨成本若一次性补齐则合计约为9.8万亿元，若逐年补齐则合计约为 12.21万亿元。如此庞大的转轨成本导致养老保险改革将在未来一段时间内面临严峻的资金考验，是不可回避的问题。

3.3 补充体系发展滞后

职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金是基本养老保险的补充，对降低基本养老保险替代率，缓解财政压力起着非常重要的作用。但与个人账户养老金计划相比，职业年金存在透明度较差的不足，且受益权和携带性通常有一定限制。员工职业年金的保障程度还取决于职业年金的融资水平、资产托管与投资的有效性、税收政策的优惠激励等多种因素，事业单位及其职工承担因实施职业年金计划所产生的所有风险，稳定性较差。作为养老保险制度的补充机制，职业年金作为二级支柱定位有所不足，存在较大的不确定性。该现状迟滞了我国多层次养老保险体系的均衡发展，成为制约医疗事业单位养老保险制度改革的重要约束因素。

4 医疗卫生事业单位养老保险制度改革工作的几点建议

4.1 完善配套机制为养老保险体系建设提供充足动力

职业年金和商业保险是养老保险的配套支撑。职业年金承担着为基本养老保险提供第二支柱保障以及提高养老待遇水平的功能，它的建设与完善情况关乎机关事业单位养老保险改革落实状况。商业保险价格高，风险管理优势不明显，认同度低。民众对商业保险了解少，缺乏信任，致使其第三支柱的补充作用甚微。因此，需要在养老保险的不同层次进行政策扶植，让多层次养老保险体系能够真正发挥出体系优势。

4.2 尽快出台细则明确“中人”补贴标准

在改革细则中有两个核心问题。一是要明确对“中人”的补贴标准。由于 “中人”内部结构存在差异，为避免某些“中人”待遇明显下降，需设立 “中人”底线，若低于底线则给予额外补贴，对特殊情况应有合理的政策空间。二是要不断提高职业年金的增值率。改革规定，职业年金的账户管理模式依据单位性质分开运行，无论是“名义账户”还是“实账”，只有提高职业年金增值率才能得到满意的改革效果。

4.3 与相关配套改革联动探寻互利改革模式

医疗事业单位养老保险改革与一系列制度改革进行联动形成改革合力，是创新改革模式的新思路，通过模式探索可破解长期存在的体制机制问题，理顺医疗事业单位的多种关系，例如尝试与医药卫生体制改革、工资制度调整、事业单位分类改革、人事管理制度调整等结合在一起综合考虑、同步推进。

4.4 积谷防饥应对财政压力

应对机关事业单位养老保险改革财政压力需要做3方面工作。一是要利用科学计量方法评估将要产生的财政支出，对改革财政成本进行总体把握。可在部分地区设立试点，积累经验，发现不足。二是要不断推进补充体系建设，适时合理加大财政投入。三是要研究社保基金投资运营管理的新模式，力争取得较高的投资收益率。

4.5 重新定位企业职工养老保险

机关事业单位养老保险改革的目标制度是企业职工养老保险[5]，为科学推进机关事业单位养老保险改革的落实，还必须对改革的目标制度进行科学合理的再定位，以增强整个改革制度的吸引力。

综上所述，当前全面推进医疗事业单位养老保险改革还存在制度、资金、管理、落实等诸多困难和制约因素，改革中除需要充分理清人员性质及构成，明确改革对象外，还需对政策进行研究、解读、消化、吸收，同时要针对医疗事业单位自身特点在政策归类、资金准备、人才保留、模式创新等方面进行不断地探索和尝试。

[1] 谭中和.事业单位养老保险制度改革对医疗机构的影响及对策[J].中国卫生人才，2015(9) : 22-24.

[2] 郝丽，王伟.机关事业单位养老保险制度改革困境的分析及对策[J].河北农业大学学报：农林教育版，2017,19(1) : 116-120.

[3] 赵宏业.分析事业单位养老保险改革的制约因素[J].现代国企研究，2017(2) : 146.

[4] 韩烨. 再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究[D].吉林大学，2015.

[5] 沈毅.机关事业单位养老保险改革：现状、难点及其突破[J].经济体制改革，2016(3) : 18-24.