对动物扑杀主体合法性的分析

肖 颖，邓 勇，印 剑，张桂芳，王登成

（1.重庆市动物疫病预防控制中心，重庆 401121；2.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；3.重庆市北碚区畜牧兽医局，重庆 400700，4.重庆市梁平区曲水镇农业服务中心，重庆 405204）

对染疫动物及同群动物进行扑杀，是处理动物疫情的常规措施。目前，各地在处置疫情或染疫动物时，较多地考虑动物扑杀兽医技术方面问题，而忽略了动物扑杀本身应有合法性问题[1-2]。这容易导致大量的动物扑杀和疫情处置虽然极大降低了疫病传播的风险，但忽略了决定主体及执行主体法律风险，作者结合多年工作实践，就动物扑杀主体的认定、存在问题及立法思考等方面展开研讨。

1 现有法律规范对动物扑杀主体的规定

1.1 《动物防疫法》对扑杀主体的认定

《动物防疫法》第三十一条规定：发生一类动物疫病时，县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施；其第三十二条规定：县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。依照以上法条来看，无法准确判断决定扑杀的主体，也难以分清下达扑杀决定书的执行主体，是县级以上地方人民政府，还是政府组织的有关部门和单位。

在《动物防疫法》释义中，对动物扑杀的解释是：“扑杀是指采取注射、窒息等方法人为致死动物。扑杀的范围，依动物疫病种类的不同而异。通常情况下，对疫点内染疫动物、疑似染疫动物及易感染动物都要扑杀。”显然，《动物防疫法》释义仅从兽医技术角度对动物扑杀来进行解释，也没有完全诠释“谁是决定执行动物扑杀主体”这一法律问题。

1.2 《重大动物疫情应急条例》对扑杀主体认定

《重大动物疫情应急条例》（以下简称《应急条例》）第三十二条的规定：重大动物疫情应急处理中设置临时动物检疫消毒站以及采取隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种等控制、扑灭措施的，由有关重大动物疫情应急指挥部决定。作者认为，尽管重大动物疫情应急指挥部属临时机构，但基于法规授权，由重大动物疫情应急指挥部作出扑杀决定并下达扑杀文书是合法的，且以重大动物疫病防治指挥部为扑杀主体，操作性更强。

县级以上地方人民政府作为一类、二类动物疫病扑杀的决定主体，是符合法律规定的。但在实践中，特别是在处理一般疫情和扑杀少量染疫动物时，对于通过政府决定并下达扑杀文书，实际操作难度较大，程序较为烦琐。因此，就出现了以重大动物疫病防治指挥部、指挥部办公室、兽医主管部门、动物卫生监督机构等诸多决定动物扑杀主体的部门。

2 动物扑杀主体和程序方面的问题分析

2.1 在没有认定重大动物疫情的前提下，是否由重大动物疫情指挥部作出扑杀决定

动物疫病不等同于动物疫情，需要适用《应急条例》进行处置。前提必须是按照《动物防疫法》第二十七条的规定：重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定。认定前提是需要省级兽医主管部门根据临床检查、实验室诊断结论和其他流行病学信息来确定。换言之，如诊断出口蹄疫、非洲猪瘟、高致病性禽流感等重大动物疫病，应适用《应急条例》进行处置，可由重大动物疫情指挥部作出扑杀决定。实践中，在未认定重大动物疫情时，由指挥部决定扑杀动物的情形并不鲜见。

2.2 畜牧兽医主管部门或动物卫生监督机构是否可作扑杀决定和下达扑杀文书

《动物防疫法》授权县级以上地方人民政府做出扑杀决定，《应急条例》授权重大动物疫病防治指挥部作出扑杀决定。那么，由主管部门或动物卫生监督机构来作出扑杀决定和下达扑杀文书的行为均无法律依据。如有一案例，某地区畜牧局对一车感染口蹄疫的生猪作出扑杀决定，当事人对此提出行政诉讼，最后地区畜牧局败诉。

2.3 重大动物疫情指挥部办公室是否可作扑杀决定和下达扑杀决定文书

《应急条例》授权重大动物疫病防治指挥部为作出扑杀决定，但由其内设机构指挥部办公室，作出扑杀决定和下达扑杀文书是不当的。我国《行政法》规定：机关内设机构，系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，只有通过所从属的独立机关的名义来行使所赋予的职权。否则主体不适格。如查处屠宰动物注水案件，应当由某地农业委员会来作出处罚决定，在处罚决定书上的执行主体是当地的农业委员会，而并非农业委员会办公室。

2.4 重大动物疫情指挥部对“两病”等能否作出扑杀决定

按照规定，结核病和布鲁氏菌病（以下简称“两病”）染疫动物也是需要采取扑杀措施的。《牛结核病防治技术规范》规定：疫情处理：确诊后，当地人民政府组织有关部门按下列要求处理；扑杀：对患病动物全部扑杀。《布鲁氏菌病防治技术规范》规定：疫情处理：确诊后，当地人民政府组织有关部门按下列要求处理；扑杀：对患病动物全部扑杀。另外，除暴发流行，一般情况不能认定为重大动物疫情。但实际工作中，有地方采取了以重大动物疫情指挥部对“两病”等非重大病和非重大动物疫情染疫动物作出扑杀决定，作者认为该做法是错误的。

2.5 动物扑杀能否按照行政强制措施程序实施

动物扑杀是否应当纳入行政强制措施范围，是否属于即时性强制行为，目前尚无定论。有的地方，在扑杀决定书中把扑杀定为行政强制，但在实施的时候，又不按照《行政强制法》中规定的行政强制措施实施程序进行，造成自身程序违法。作者认为，应按照《行政强制法》第三条规定：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律法规的规定执行，这样就回避了按照行政强制措施实施程序实施，避免了程序复杂、操作困难等问题。换言之，应当回避动物扑杀是否是行政强制的问题。

2.6 对需要作扑杀处理的染疫动物不按程序采取扑杀措施的问题

当前，有的地方在处理动物疫情时，采取了“简易”方式，即在与养殖场（户）协调好补偿之后，兽医部门就出面处理染疫动物，或者让养殖场（户）自行处置，所有过程无文书、无记录、无扑杀主体。虽然动物扑杀过程已处理完毕，但也为今后承担责任埋下了隐患。

3 思考与建议

3.1 推动《动物防疫法》对动物扑杀主体的修订与完善

《动物防疫法》对扑杀的释义与实际操作的扑杀工作已明显脱节。建议尽快制定统一的行政补偿法，对动物扑杀的主体、原则、标准、方式和程序等作出系统而明确的规定。此外，在《动物防疫法》修订中，可考虑对发生一般疫情的动物扑杀，可授权兽医部门作为扑杀主体。

3.2 建立健全的监督管理机制，提高扑杀补偿的工作效率

据了解，发达国家对动物扑杀后续损失的补偿方式主要有三种:一是由政府承担全部损失，包括直接损失和间接损失；二是由政府支付的扑杀补偿高于被扑杀畜禽的价值，政府通过这种方式来承担部分后续损失；三是政府与保险公司合作为养殖户提供政策性保险。我国在2003年5月颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》中也未就如何补偿公民因行政征用乃至行政即时强制措施（扑杀）而造成的损失做出相应的规定。上述补偿方式对我国动物扑杀的补偿均具有积极借鉴意义。