畜禽粪污治理利用主要进展及问题对策

彭 华 张洪宇 张 晶

（中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

近年来，畜禽粪污处理与资源化利用已经成为各级党委政府和城乡居民关注的热点问题，关乎畜产品有效供给、农村人居环境和乡村振兴战略。当前，经过政府引导、企业主体和市场化运作等多措并举，畜禽粪污治理利用成就显著、效果喜人，绿色发展从理念转化为行动，制度体系不断建立健全，技术模式日臻成熟。但也要看到，一些问题还比较突出，如中小养殖场点多面广量大，增加了治理难度；有机肥施用机械化、智能化程度低，有机肥生态效益难以实现有效补偿。在调查研究的基础上，提出了切实加强属地管理、财政投入、技术创新、模式凝练、机制探索等政策建议。

1 畜禽粪污治理利用取得阶段性成果

加强畜禽粪污治理和资源化利用，是加快种养结合、循环发展、清洁生产的重大举措，是推进农业现代化发展的一场深刻的社会实践。尤其是通过近几年的探索实践，以“5项制度、2个办法、1个机制和1套措施”为主要内容的制度体系不断完善。9种成熟技术得到推广应用，并形成了地区性的亚型模式，整县推进典型和PPP模式应用发挥了良好示范带动作用。

1.1 “五大发展理念”深入人心，推动乡村振兴战略实施

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“以人民为中心”的发展思想，旗帜鲜明地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。“五大发展理念”深入人心，人们越来越意识到保护生态环境的重要性。近年来，畜牧业快速发展的同时，也长期透支了环境资源承载力，付出了巨大的生态代价，导致“红灯”频亮。据统计，目前我国常年产生的畜禽粪污总量近40亿t，畜禽养殖业排放物化学需氧量达到1 268万t，占农业源排放总量的96%，是造成农业面源污染的重要原因。在绿色发展理念的引领下，畜牧行业也迎来了“春天”，畜牧业转型升级步履加快，增效、增值、增美、增绿已成为行业共识。畜牧业不仅能够提供优质的肉蛋奶，而且通过粪污资源化利用也能够提供绿色、有机、健康的瓜果菜和粮油糖。绿色发展理念引领着畜禽粪污治理和资源化利用的方向，而粪污治理的实践又在不断丰富和完善着绿色发展思想。动物生产、微生物转化、植物利用已经从理论探索转变成为大规模的生产实践。人们积极探索畜禽粪污治理的新模式、新方法、新技术，通过种养结合、农牧循环等方式，打通了粪污治理的通道，促使畜禽粪污变废为宝，改变了过去粪污遍地、臭气熏天的现象，宜居指数不断增加，幸福指数不断提高，有力地推动了乡村振兴战略的实施。

1.2 制度体系框架基本确立，夯实粪污处理利用基础

最近一个时期，国务院和农业农村部以及有关部门围绕加快治理“一臭”问题，集中出台了一系列政策文件，构建了畜禽粪污处理和资源化利用的“四梁八柱”，制度框架体系基本确立。主要包括5项制度、2个办法、1个机制和1套措施。“5项制度”是指畜禽规模养殖环评制度、畜禽养殖污染监管制度、属地管理责任制度、规模养殖场主体责任制度和绩效评价考核制度；“2个办法”是指畜禽粪污土地承载力测算方法和省级人民政府工作落实、任务完成情况评价办法；“1个机制”是指种养循环机制；“1套措施”是指中央财政综合扶持措施，中央财政以每年每个县3 000万～6 000万元奖补资金分批扶持586个畜牧大县。这些制度规定集中体现在《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》 《原农业部畜禽粪污资源化利用行动方案（2017—2020年）》 《原农业部财政部关于做好畜禽粪污资源化利用项目实施工作的通知》 《国家发展改革委办公厅原农业部办公厅关于整县推进畜禽粪污资源化利用工作的通知》 《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》 《畜禽养殖废弃物资源化利用工作考核办法（试行）》等文件中。

1.3 技术模式不断发展完善，提高粪污治理利用效率

我国畜禽粪污处理利用历史源远流长，人民群众在长期的生产生活中，探索出许多行之有效的方式方法，使人与自然和谐相处。但是，近年来随着规模养殖的快速发展，种养分离矛盾日益突出，畜禽粪污治理任务日益艰巨，各地因地制宜、积极探索、不断实践，形成了许多比较成熟的技术模式。目前，有9种技术模式比较有代表性，其中：种养结合领域包括粪污全量还田模式、粪便堆肥利用模式、粪水肥料化利用模式、粪污能源化利用模式4种；清洁回用领域包括粪便基质化利用模式、粪便垫料化利用模式、粪便饲料化利用模式、粪便燃料化利用模式4种；达标排放领域包括粪水达标排放模式1种。各地从自身的自然环境、资源禀赋、养殖畜种、经济社会、乡土风俗等要素出发，将这9种基本技术模式又不断进行细化、改良、完善和发展，从而又形成了许多适合当地特色的技术亚型模式。例如，在京津冀地区，适宜推广污水肥料化利用模式、粪便垫料回用模式和污水深度处理模式；在东北地区，适宜推广粪污污水肥料化利用模式、污水肥料化利用模式和粪污专业化能源利用模式；在东部沿海地区，适宜推广粪污专业化能源利用模式、异位发酵床模式、污水肥料化利用模式和污水达标排放模式；在中东部地区，适宜推广粪污专业化能源利用模式、污水肥料化利用模式和污水达标排放模式；在华北平原地区，适宜推广粪污全量收集还田利用模式、粪污专业化能源利用模式、粪便垫料回用模式和污水肥料化利用模式；在西南地区，适宜推广异位发酵床模式和污水肥料化利用模式；在西北地区，适宜推广粪便垫料回用模式、污水肥料化利用和粪污专业化能源利用模式。

1.4 各地在实践中探索创新，体现人民群众智慧结晶

开展大区域、规模化、综合性的畜禽粪污治理和资源化利用，具有较强的开创性和挑战性，各地人民群众表现出高涨热情的广阔实践和积极探索的首创精神，形成了许多新机制、新模式和新技术。在区域层面上，以河北省安平县裕丰京安集团的“链融体”模式为代表。该集团立足生猪养殖业，着眼于养殖废弃物处理与资源化利用，不断向上游和下游延伸产业链条，形成了种植、饲料、养殖、屠宰、能源环保五大产业相互融合的有机体即“链融体”，实现养殖粪污的外部效应内部化和充分有效资源化。在机制层面上，以湖北省仙桃市三伏潭镇PPP模式为代表。三伏潭镇政府整合资金建设粪污利用系统，交给华新蔬菜专业合作社使用，规模养殖场配套建设粪污存储池。合作社定期到养殖场有偿收集粪污，加工成有机肥供社员种菜。通过该模式，全镇畜禽规模养殖场粪水处理难、利用难的问题得以解决；通过施用有机肥，提高了农田土壤有机质和蔬菜单产，节省了化肥投入，实现了生态效益和经济效益双丰收。在散点层面上，以四川省绵阳市梓潼县的生态农业循环模式为代表。该县的圣迪乐国家级标准化蛋鸡示范场将粪污出售给该县的田宝生物有机肥厂，有机肥厂将鸡粪加工成有机肥后利用成熟的销售渠道销往各地商家或种植基地，实现养殖—有机肥—种植的生态循环。该县许州镇通过种植业合作社（蜜柚种植）和养殖业合作社（生猪养殖）合作，实现生猪养殖—沼渣还田—种植蜜柚的生态循环。

2 畜禽粪污治理利用中存在的主要问题

当前，畜禽粪污处理和资源化利用虽然取得了阶段性成果，但是问题和不足也很突出，规模养殖场正处在攻坚克难的关键时期，中小型养殖场粪污治理难度依然巨大，有机肥施用的生态价值难以全面有效体现，个别地方粪污治理认识还需要进一步提高。

2.1 规模以上养殖场治污能力需要进一步加强

一是种养结构不匹配，规模以上养殖场粪污消纳比较困难。近年来，我国农业内部产业结构不断优化，畜牧业产值在农业中的比重持续提升，畜禽规模养殖比重大幅度提高，而由此带来的种养分离问题日益突出。根据“就近就地消纳”原则，在一定区域内畜禽的饲养量必须和土地承载能力相匹配，形成科学合理的种养结构；而许多养殖大县、养殖大镇、养殖大区的单位土地面积上承载着巨大的养殖量，远远超出环境容量，粪污难以有效消纳。二是养殖行情波动大，规模以上养殖场粪污处理设施投资主动性差。养殖行情好的时候，养殖场愿意投资建设，行情不好的时候则拖延建设。农业农村部监测数据显示，2018年4月25日，全国活猪平均价格跌至10.71元/kg，养猪户每出栏1头猪亏损200～300元；而鸡蛋平均价格涨至7.5元/kg，养鸡户可盈利（饲料成本按2.5元/kg计算）5.0元/kg。根据笔者在江苏省邳州市的调研结果显示，因蛋鸡行情较好，80%的蛋鸡养殖户表示愿意投入资金建设粪污处理设施，而即使有财政补贴，也仅有10%的养猪户愿意投入资金改进粪污处理设施。三是受利益驱动影响，养殖场一般不愿意从事粪污有机肥生产。从调研的情况看，规模以上养殖场生产肉蛋奶的边际收益往往高于利用粪污生产有机肥的效益，在“经济人”理论的作用下，形成了规模以上养殖场“只想卖肉蛋奶，不想卖粪污”现象，甚至导致个别养殖场盲目扩大生产规模而对养殖污染置之不理、任其排放等问题的出现。

2.2 规模以下养殖场粪污治理需要进一步探索

一是规模以下养殖场布局相对分散，点多面广，监管难、治理难。目前，我国规模以下养殖场还占相当大的比重。在笔者调研的几个生猪调出大县中，规模以下养殖户所占比重超过80%，并遍布于全县各个乡镇。由于小而分散，难以直接利用规模化养殖污染的解决方案，治理和监管成本较高。二是对规模以下养殖场污染行为做出行政处罚缺少法律依据。虽然我国已出台了畜牧法、动物防疫法、畜禽规模养殖污染防治条例、环境保护法、环境保护税法、水污染防治法等与畜禽养殖污染治理有关的法律，各地也出台了相关的地方性法规和政策文件，但这些法律、法规、政策存在着诸多缺陷，如大多数是原则性的概述，主要以限制性为主，可操作性不强，有的只适用于规模养殖户，对大量规模以下养殖场的监管和处罚缺少法律依据。环保、畜牧兽医等部门虽然采取了一些措施加以疏导、遏制和查处，但总体而言处罚不够有力，养殖场违法成本较低。三是规模以下养殖场粪污治理能力和意愿差。规模以下养殖场普遍建场无规划、无环评，大部分未取得防疫合格证，粪污处理设施简陋，由于资金实力不够，并且很难得到中央、省级和地方财政的支持，不愿意也没有能力配套完备的粪污处理利用设施。

2.3 有机肥施用示范推广潜力需要进一步挖掘

一是有机肥在大田作物的施用潜力有待挖掘。多年定点试验表明，土壤基础肥力对作物产量的贡献率在60%以上，土壤有机质含量是反映土壤肥力的重要指标，农田施用有机肥有利于土壤有机质的提升。研究结果显示，每公顷平均施用有机肥达到7 500 kg以上才能起到提升土壤有机质的作用，达到1 t以上才有增产的效果。受劳动力和机械的限制，再加上经济价值不高，有机肥在大田作物的应用率并不是很高。山西泽州县巴公镇北郜村顺泽养猪场年出栏肥猪3 000头，年产粪污5 400 t。为了解决本场的粪污问题，2015年，免费将本场产生的污水浇灌附近村民农田，干粪免费提供给村民当基肥。2017年，村民的土地在未使用化肥的前提下，小麦每公顷产量从3 750～4 500 kg提高到6 000～6 750 kg，每公顷土地还节省了2 250～2 700元的化肥投入。尝到了甜头之后，更多的村民表示愿意同该猪场合作。如果通过田间试验筛选出合理的有机无机复混肥配比，产量还能进一步提高，有机肥在流转土地较多的种植大户中推广应用更容易。二是在经济价值较高的蔬菜、水果等经济作物上的施用潜力有待挖掘。由于缺乏技术指导，种植户无法获得科学的施肥配方，往往经济价值较高的经济作物有机肥用量较高，而经济价值相对较低的作物有机肥用量较低。如辽宁省大连市金州区华家屯镇农民种植的一种小型猕猴桃——软枣，市场价格可以卖到100元/kg，种植户收购价格也高达20元/kg，每公顷产量可达到37.5 t，种植户每公顷平均收入可达到75万元，为保证果实的“有机”，种植户全量施用有机肥。江苏省邳州市是全国重要的优质大蒜出口基地，全市12.7万公顷耕地，有4万公顷用于种植大蒜。大蒜（葡萄干蒜）每公顷产量在22.5 t左右，按照2017年2.0元/kg的收购价格，每公顷平均收入在45 000元左右，接近小麦种植收入（每公顷产量7 500 kg，价格2.5元/kg左右，每公顷平均收入26 250元）的2倍。与单纯施用化肥相比，施用有机肥的大蒜病害少、裂口少、返青快，种植户施用有机肥的意愿较强，但施用比例普遍偏低，每公顷平均施肥1 500 kg左右，如果增施有机肥至15 t/hm2，邳州市大蒜种植还有54万t有机肥需求潜力有待挖掘。

2.4 地方治理利用粪污的认识需要进一步提高

一是大部分养殖大县粪污资源化利用缺乏规划引导。按照国务院办公厅要求，已有28个省（市、自治区）结合当地实际，制定本地区加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的工作方案或实施意见，有24个省（市、自治区）明确提出要尽快编制种养循环规划、畜牧产业发展规划或畜禽养殖污染防治规划，有11个省（市、自治区）明确要求畜牧大县编制种养循环发展规划。但据初步了解，全国586个养殖大县中，编制有种养循环规划、畜牧产业规划或畜禽养殖污染防治规划的养殖大县不足1/3，这在某种程度上决定了大部分养殖大县政府与企业之间难以形成共同推进畜禽粪污资源化利用的合力。二是对畜禽粪污治理约束性政策执行有所偏离，激励性政策力度不够。为落实水污染防治行动计划、中央环保督察反馈要求、河长制和湖长制等约束性政策，各地均出台了禁养区划定方案，并以较强的力度推进。但在执行的过程中有所偏离，有的地方盲目扩大禁养区范围，或简单的关停了之，一拆了之，不予补偿、补偿资金过低或兑现遥遥无期，涉及搬迁养殖户的养殖用地也迟迟得不到落实。各地针对畜禽粪污处理设施设备的配套支持政策也参差不齐。如山西省泽州县除了获得全国生猪调出大县奖励资金、中央农业生产发展基金、中央预算内农业建设项目等国家级项目资金，还有“一县一业”基地县建设项目、规模健康养殖项目、巩固退耕还林棚圈建设和种公猪站建设、生猪标准化项目等省级项目资金，畜牧业发展风险基金等市级项目资金的扶持，近年来这些项目资金也明确向养殖粪污处理利用设施建设倾斜。2013年以来，共兑现补助资金1 500万元以上，在这些资金的支持下，截止2017年底，先后完成了271家畜禽养殖场粪污治理设备安装，全县粪污资源化利用率达72.7%，规模养殖场设施设备配套率达71%。而调研的其他养殖大县，鲜有这样的支持力度。

3 畜禽粪污治理利用的政策建议

3.1 切实加强地方管理责任与财政投入

当前，各级各地需要进一步提高对畜禽粪污治理利用的认识，认真学习习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上就加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化发表的重要讲话，全面践行党的十九大报告中关于生态环境保护利用的重要论述，深刻理解环保法第六条“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”所规定的属地管理责任，把畜禽粪污治理和资源化利用摆上重要议事日程，作为实施乡村振兴战略的重要抓手，努力抓紧抓好，抓出成效。地方各级政府要把思想化作动力，把认识化作行动，加大财政投入力度，拿出真金白银投入到粪污治理和资源化利用工作，不能“干打雷不下雨，只听见响声、不见行动”，发挥财政资金的乘数效应和引导作用。在国家层面上，紧紧围绕“一年铺开，三年见效，四年完成”的基本思路，扎实推进586个畜牧大县畜禽粪污资源化利用项目，加快由“整县推进”拓展到“整市推进”、再到“整省推进”，构建国家财政扶持政策体系；在地方层面上，地方政府要强化属地管理责任，建立健全领导机构，尽快编制完成实施方案，鼓励中小养殖场粪污治理利用探索创新。

3.2 切实加强技术模式凝练推广与应用

当前，针对在现有技术、经济社会发展水平下形成的9种比较成熟的技术模式，和面向县域的河北安平县“链融体”模式，以及各地富有特色性、创新性的经验做法和典型经验等，需要我们继续认真总结、凝练提升，形成完善的可复制、可推广的技术体系。加快推进畜禽粪污治理和资源化利用的标准制修订工作，包括有机肥标准，以及堆肥、发酵、沼气等一系列技术规范。各级农机推广部门要认真做好畜禽粪污治理和资源化利用的技术推广应用工作，加强技术培训工作，降低技术应用门槛，做好示范带动和典型引路。鼓励各地从自身的自然禀赋、经济社会、环境生态条件等要素出发，发挥人民群众的积极性、创造性，探索具有地方特色的新机制、新模式。激发各市场主体大胆地试、大胆地创，分类推行自然发酵、垫料发酵床、有机肥生产、沼气工程、种养结合等技术模式，大力探索清洁生产、循环农业发展新路径，在实践中发现问题，在应用中解决问题，在推广中完善提高，使畜禽粪污处理和资源化利用在更高层次、更高水平上运行。

3.3 切实加强科技创新的支撑引领作用

生物技术、信息技术等现代科学技术的日新月异和飞速发展，为解决畜禽养殖废弃物处理和资源化问题，提供了新技术、新方法、新理论。一是做好基础研究和应用基础研究。继续深入研究堆肥、沼气、生物天然气的发酵原理与工艺，积极培育新型发酵微生物，探索发现粪污基质利用新途径和基质制作新方法，获取新的适宜技术模式，提高畜禽粪污以及农林废弃物的利用效率。二是做好集成研究和推广应用研究。依靠基础研究成果，围绕畜禽养殖废弃物处理和资源化的共性技术、关键技术，开展联合攻关研究，创新研制低成本、小型化、智能化的集肥、堆肥、施肥机械装备，集成研发一批控源减排、清洁生产、高效堆肥、沼液沼渣综合利用等先进技术，凝练形成新的技术体系和应用模式，提高新技术的推广效率，提升人力资本的劳动效率。三是做好粪污防治与经济学的交叉研究。畜禽粪污处理与资源化利用不仅是一个技术问题，而且是一个资源环境问题，更是一个经济问题，三者相辅相成、缺一不可。要开展环境学、资源学、经济学等领域的跨学科交叉研究，确保技术的实用性和经济的可行性。四是加快组建地方科技创新联盟。基于产学研相结合的视角，从地方区域实践出发，组建畜禽粪污治理和资源化利用科技创新联盟，形成实践出题、联合攻关、成果转换的利益衔接机制。

3.4 切实加强市场化运营机制探索创新

企业主体、市场化运作是当前推动粪污处理利用的内在要求，建立健全粪污处理及资源化的市场化运作机制，是一项长期的、复杂的系统工程，迫切需要体制机制创新。一是健全法律法规和制度体系。依托现行的法律法规，统筹考虑制修订其上位法、下位法，完善部门规章和制度，加快推进制度体系建设，使畜禽粪污治理与资源化利用制度化、常态化，推进畜禽粪污负的外部效应的内部化。二是建立风险共担机制。畜禽粪污处理及资源化利用有其天然的上下游产业，要千方百计地推行产业联合，形成市场主体之间的风险共担、利益共享机制；探索建立相应的保险制度，做到防患于未然；探索金融支持体系，金融部门尤其是国家政策性金融部门，要针对大中型沼气项目、热电联产项目、有机肥项目等畜禽粪污处理资源化利用项目，提供必要的贷款扶持；鼓励引进社会资本投入，加快推进PPP模式应用推进速度。三是构建部门联动机制。粪污处理及资源化工作，涉及环境保护、农牧、科学技术、循环经济发展综合管理等主管部门，需要通力配合、加强合作、即时沟通，建立定期会商机制，形成推动工作合力。