构建高效的非银行金融机构外汇监管体系

文/杨京燕 编辑/任风远

随着我国金融体制改革的不断深入，非银行金融机构外汇业务规模和需求日益增长。对此，相关外汇管理方式和管理重点也应适时调整，以切实提高管理效率，服务涉外经济发展。

业务发展现状

目前，非银行金融机构的外汇业务范围不断扩大，业务种类及衍生业务品种逐渐增多。

“引进来”方面。一是成立中外合资公司。境外金融机构进入中国市场后有着“本土化”的需求，再加上中外合资、中外合作、外商独资公司规模的不断扩大，为中外合资非银行金融机构积累了足够的客户群。成立中外合资的券商或保险公司等非银行金融机构，目前在中国市场已较为普遍。二是通过合格境外机构投资者（QFII）制度引入境外资金。截至2017年8月末,共有286家QFII机构获批939.94亿美元额度。除了QFII通道之外，券商、保险公司、金融租赁公司等非银行金融机构还可以通过与银行之间的业务创新，引入境外低成本资金。

“走出去”方面。一是在境外设立分支机构从事海外承销、经纪、自营、资产管理等业务。此外，在海外进行外延式收购已成为境内非银行金融机构国际化最为常见的路径之一。二是扩展境内企业海外上市、海外并购咨询等业务。目前，非银行金融机构的海外承销、经纪、自营等业务比重有所下降，而以财务顾问、资产管理、咨询服务为主的新兴业务正逐步成为其收入的主要来源。三是通过合格境内机构投资者（QDII）制度投资境外证券市场。截至2017年9月底，非银行金融机构的获批额度已增至761.53亿元，而银行的获批额度为138.40亿元。

外汇局牵头协调非银行金融机构外汇业务监管模式

现行政策存在的问题

目前，非银行金融机构外汇业务管理的主要依据仍是1993年颁布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》。该规定出台时间较早，已滞后于当前非银行金融机构的业务发展现状。主要问题如下：

尚未建立顺畅运转的监管体系。一是多头监管影响外汇管理效率。目前，非银行金融机构管理部门涉及发改委、一行三会、外汇局、金融办等多个机构，各部门间缺乏统一的协调机制和监管尺度，外汇业务归口管理标准不一。二是跨境非银行金融机构面临东道国和母国双重外汇监管，尚未形成统一的监管体系。

尚未构建专业化、精细化的现场和非现场监管。一是现场检查覆盖范围不足。由于非银行金融机构外汇业务规模不断扩展、方式不断创新，以现场检查为主的专项检查受到外汇局人力、物力资源的限制，抽检非银行金融机构的家数、次数和频度较少。准确、高效的现场检查需要检查人员具备丰富的专业知识和经验，所以对专业人才的培养也需要加强。二是非现场监管效果有待增强。以证券公司为例，目前外汇管理部门尚未要求证券公司定期报送相关监管报表和资料，而统计数据的缺失则会影响对相关外汇业务的监测分析和风险预警。在非现场监管外部数据支持方面，监管机构及地方政府间信息共享机制尚未完全建立，部分关键信息的采集存在一定的滞后性。

构建高效的外汇监管体系

建议将功能型与机构型监管相结合，建立外汇局牵头的类伞形监管体系（见附图）。建立监管指标考核机制，对外汇市场准入和跨境资金检测、预警等环节进行现场和非现场监管，并健全非银行金融机构的自律能力。

一是全面梳理相关法规，加强法制建设。第一，修订完善《非银行金融机构外汇业务管理规定》，制定业务管理的原则框架，细化操作措施，明确违规罚则。第二，针对不同类型非银行金融机构外汇业务运作特点，制定专门的管理办法。目前只有针对保险公司的外汇业务管理办法，应加快出台针对证券、信托公司等非银行金融机构的外汇业务管理办法，加强对其外汇收支的合规性监管。第三，在上述外汇业务法规的制定过程中，应明确相关行业监管机构与外汇局的职责划分，同时明确外汇局各分支局的监管内容和重点，以便于对非银行金融机构进行系统化、权责明确的监管。

二是对非银行金融机构执行外汇管理规定的情况进行考核。第一，加强外汇信息披露管理。要求非银行金融机构真实、准确、完整、及时地披露相关信息，并提交相关报告。第二，制定考核办法。考核内容应包括业务合规、数据质量、内控内管和其他四个大项，涵盖差错记录、差错确认、证据保全、考核扣分、汇总评级等方面，明确考核结果将影响相关业务市场准入。

三是构建现场与非现场检查相结合的全方位监管体系。第一，建立预警指标，排查异常交易主体和行为。重点对风险状况进行持续监控和动态分析，及时预警，并相机采取监管措施。第二，现场监管应充分利用非现场监管数据资源。通过现场监管，对非现场监管中发现的问题进行跟踪监测，提升外汇风险研判水平。第三，适当放松外汇业务的行政审核，提高监管的灵活性、适应性以及效率。

四是推动健全非银行金融机构自律管理机制。第一，协同相关行业监管机构共同制定完备的外汇业务内部控制评价标准，且评价标准的要素设计应具有针对性、统计方式的连续性以及适应范围的广泛性。第二，从外部给予非银行金融机构一定的约束，推动非银行金融机构依据考核办法和评价标准建立完善的内控管理机制，使其最终形成一种高效良性的自我循环体系，实现对各种外汇业务风险的自我发现、自我约束、自我修复，并为有效的外部监管提供基础数据和材料。