以协同共治推进教育教学体制改革研究

周小付

【中图分类号】G712.0 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）49-0016-02

一、教育的本质要求协同共治

教育的治理不仅关系到国家教育主权的归属、性质和合法性问题，还关系到政府的教育行政权、学校的自主办学权、社区的参与权、家庭的选择权、宗教自由权等多种权利之间的关系。所以，教育的改革不仅仅是教育市场的改革，还是政治改革和社会改革，覆盖了国家治理的几个重要的领域，需要协同治理。另外，教育具有“生命性”的本质。这一点尤其体现在基础教育领域。基础教育向每个人提供那些为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验，是人的社会化的过程。基于生命性的角度，基础教育不仅是政府的责任、社会的责任，也是家庭的责任，需要多元主体共担风险并构建基础教育共同体。

二、我国教育改革面临的问题：以基础教育为例

1.政府和中小学之间的多维关系混乱

构成政府和中小学之间关系的因素是多元的和复杂的，包含着行政、政治、合同和所有权等各种问题。政府间的关系是多维的，包括所有权关系、行政关系、合同关系、政治关系等多元关系。每一个维度之间又是互相影响的。在我国，政府和中小学之间的关系实际上是混杂在一起的。导致政府作为中小学的投资者、所有者、管理者、办学者等多种角色的混杂，导致教育“管评办”一体化。

2.中小学的法人行为能力不足

在基础教育改革的过程中，忽视了学校的行为能力。（1）忽視了现代中小学校制度的建设，现代组织制度是中小学行为能力的基础。（2）学校层面缺乏与事业单位法人身份相适应的治理机制。（3）在改革的过程中，重视市场的力量，忽视学校教师和家庭的力量。其后果是导致学校受市场控制，陷入一种新的不自主，对中小学法人行为能力的发展带来负面影响。

3.学校和家庭合作不到位

我国基础教育现代化面临着公民合作不到位的问题。在一些经济较为发达的地区，学校与家庭社区的互动较好，开展了一些活动，促进了彼此的交流，但在经济欠发达的地区，这样的沟通交流形式较少，效果不佳。特别是在一些留守儿童较多的农村等欠发达地区，学校和家庭间的沟通基本脱节，学校与社区更是处于隔离状态，学校独立于家庭和社区之外。

三、教育领域协同治理的国际经验：以基础教育为例

（一）中央赋予地方学校脱离地方教育行政管理的权力

1.中央直接拨款制度。英国的中央直接拨款制度。《1988年教育改革法》规定了“直接拨款公立学校”条款，规定现存公立学校在家长无记名投票后可选择脱离地方教育当局，成为由中央政府直接资助的拨款公立学校。1993年允许私立学校进入“直接拨款学校”行列。

2.优秀中小学的管理豁免。在英国的学园计划里，鼓励被教育标准局评为优秀的学校申请获取学校自由。这些自由包括：不受地方当局控制和管理的自由；能够自行设定职员的薪酬和条件；不受国家课程限制的自由，能够改变学期的长度和在校学习日；与其它的公共的和私人的组织进行正式合作的更大的机会；对于学校的预算有更大的控制权。

（二）基础教育行政独立于一般行政

基础教育行政独立于一般行政，地方教育行政机关不隶属于同级地方政府，是脱离一般行政而独立存在的组织。（1）法国的教育行政管理实行自上而下的垂直领导，中央、地方的高级教育行政官员一般要经总理或内阁提名，大学区总长代表教育部长在本辖区内行使权力。（2）美国的教育行政管理体制也是独立型的体制。美国的各州教育委员会是州教育的决策机关，它既不是州议会的下属委员会，也不直接向州政府负责，具有相对的独立性。基层学区独立于一般的市政自治实体，负责办理及维持公立学校。美国的学区实际上是由多个学校组成的学校集团，是一种特定的政府形式和单一法人。

（三）实行校本管理，促进现代学校制度的形成

西方发达国家的“校本管理”是在20世纪80年代初逐步发展起来的。这个运动在各个国家的名称略有不同，美国称为校本管理，英国称为校基管理，澳大利亚称为自管学校。校本管理的实质都是政府向学校下放管理权限，由学校根据自身特点和需要自主地组织有效的教育教学活动。而且各国教育行政当局对于下放权限的内容同样都做了一揽子的规定。

（四）向社区分权，立法明确社区的权利

“社区”是社会构成的基本单位，是社会群体（家族、氏族）聚集在某一地域而形成的互相关联的大群体。日本和英国的中小学改革强调向社区的分权。（1）日本的区域教育实践：日本在2006年修改了《教育基本法》，新的教育基本法要求学校、家庭、区域在明晰自身对于教育的使命与作用的前提下，要加强学校、家庭与区域间的合作，以求更完美地实现教育的根本目的。根据日本文部科学省2012年发布的数据，日本国内共有社区学校1183所，主要集中在义务教育阶段，其中幼儿园55所，小学786所，初中329所，高中6所，特别支援学校7所。在社区学校的实践中，学校、家庭、区域三者之间设立学校运营协议会，以此作为区域教育中的协调者。（2）英国的“教育行动区”计划。在英国，政府将基础教育薄弱地区的中小学管理权公开招标，由当地工商企业、学校、家长、地方教育当局和当地其他机构、部门组成一个联合体，向中央教育主管大臣提出申请，接管学生学业表现不良的这批学校，并形成一个具有独立法人地位的团体——“行动论坛领导”。（3）澳大利亚政府实施“社区授权学校计划”。政府提供经费，用于为家长、社区成员、学校校长和教师开发培训课程，促进家长和社区参与学校治理能力的提升。（4）美国等鼓励小规模的中小学，以此促进社区参与。教育，尤其是初等教育，是一个适合分权到地方和社区的公共服务。作为提供教育的学校，小规模是最佳规模。因为种族、宗教和文化的差异，地区间对教育的偏好迥然不同。所以，小规模的中小学可以促进地方居民参与中小学治理的积极性。

（五）通过合同制改造政府和公立学校之间的科层关系

上个世纪80年代以来，英、美、澳、新等国的基础教育行政部门和中小学之间普遍采用合同制的管理方式。目的在于解决科层制带来的问题，通过合同方法来改造政府与公立中小学之间的关系。如美国的“特许学校”和“契约学校”、英国的“公办民营计划”、卡塔尔的“独立学校”和哥伦比亚的“租借学校”等。以美国的特许学校为例，政府将公立学校的教学和管理以合同的形式委托给私人部门。私人承办者根据合同的规定经营学校，不受传统公立学校规则的约束，拥有相当大的自治权。

（六）鼓励社会承担基础教育的责任，促进责任共担

各國出台政策鼓励社会承担基础教育的责任。以澳大利亚的学校“领养计划”为例。“领养”这里是指政府动员个体、公司等私人部门或社区，通过资金或实物资源补充政府对公立学校的拨款，对公立学校形成“领养救助，促进公立学校基础设施和教学的改善和入学机会的增加。而作为动员和鼓励措施，政府对“合格”的“领养者"提供一些政策优惠，例如税收减免等。

（七）保护家庭的选择权，促进教育竞争

家庭的选择权是基础教育协同治理的关键，各国政府普遍重视家长的选择和由此而来的竞争压力对推动中小学改进的作用。美国政府不仅支持家庭的择校权，还在法律上承认了家庭学校制度，促进了家庭教育和学校教育之间的竞争。美国的家庭学校是指将学龄儿童留在家中就学，由符合教师资格的家长或受聘的专业教师对儿童实施教育，在此过程中的教育内容教育办法及教育目标均由家长自己决定。家庭学校教育是处于边缘的一种教育行为，但是家庭学校的出现提示着教育多元化发展的趋势。“在家上学”体现了对儿童权益、父母的教育选择权、以及与宗教信仰相关的权益的保障。

四、促进教育协同共治的政策建议

（一）科学界定学校的教学自主权

学校的教学自主权包括两类。（1）法律赋予的教学自主权。这种自主权是学校在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地实施教育教学活动的一种资格和能力。这种权力是学校本身固有并按照法律所享有的一种权力。法律赋予的教学自主权不是行政授权，也不是行政委托。（2）除了教学自主权以外，学校还可以通过行政授权或者行政委托的方式获得契约权，在契约约定范围内，中小学也拥有自主权。

（二）以事业法人身份为基础建立现代学校组织

在我国，中小学治理的核心问题已经不是法人地位的问题，而是法人性质的问题。法人的性质决定了学校法人制度的价值取向，是增强法人主体性和自主性的前提。

学校是社会领域中存在的一类特定的组织系统，它的构成既不同于政府，也不同于企业。学校的治理改革不能过分借鉴企业制度，不能过分依赖于现代企业的理论、方法和规则，要避免“股份制”和“公司化”等学校制度构建的倾向。

不管是公办的学校，还是民办的学校，只要其遵守“公共利益本位”、“利润分配限制”和“资本锁定”等公法人的基本原则，建议统一登记为事业法人，享受事业单位法人待遇。建议让非营利性民办学校登记为民办事业单位法人，让非营利性公办学校登记为公办事业单位法人，让营利性的学校登记为企业法人。

学校的组织结构应当以事业法人为主，基础教育的治理改革都应当以此为核心。在事业法人身份的基础上，建立现代的中小学组织制度和产权制度，对学校的收益回报、资产管理和经费使用等进行合理的规范与调控。作为事业法人，学校应当拥有公法人地位，获得行政主体资格，应当能以自己的名义行使特定的教育行政权（如招生权、颁发学历证书权等），并能独立地承担因此而产生的相应法律责任。

（三）明确社会组织的学校举办权

除了鼓励社会资本创办学校以外，政府还应当通过立法明确各种社会组织举办学校的权利，明确社区组织、慈善机构、共青团等组织办举办学校的权利。政府应当尽快确定有权举办学校的社会组织的范围，制定社会组织举办学校的管理办法。