我国非政府组织参与公共管理的功能及路径

李淦钏

摘 要 非政府组织在公共管理领域发挥着越来越重要的作用，并受到社会各界的持续关注。非政府组织参与社会管理具有自身的优势，并促进了公共管理主体的多元化。如何发挥其优势作用，构建其参与公共管理的路径和手段，以推动公共管理的进一步发展成为亟待探讨的问题。

关键词 非政府组织 公共管理 功能 路径

一、非政府组织概述

非政府组织的定义和概述在学界有着或多或少的差异，其还被称为社会组织、民间组织、非营利组织等。但学者们对其功能和定位的探讨在多年来已经达成一定的共识，即通过阐释我国非政府组织的功能和原则，来界定政府组织和非政府组织的界限。具体来说，非政府组织包括但不限于以下三个原则：其一，非政府性，即非政府组织并不为政府部门（包括其派出部门）等，代表政府权力和形象的组织，也不为政府所主导和控制支配。其二，非营利性，非政府组织的建立目的并不是为了营利，尽管在实际中，非政府组织可能由于运行上的需求而存在一定的营利行为，但非政府组织的获利也不得进行分配。其三，志愿性，即非政府组织的成员加入该组织是出于自愿，并不受强制力的要求。其四，独立性，即非政府组织的组织成立、运行、解散均必须由其组织章程、各成员意愿决定，并不受政府和他人的干预。

与政府和企业相比，在社会公共治理结构中，非政府组织具有提供公共服务的功能，非政府组织参与公共管理，主要表现在经济、文化、教育领域，依靠其自身贴近基层、专业性强的特点，通过各种途径服务大众，参与到公共管理领域之中。

二、非政府组织参与公共管理的功能优势

（一）提升公共服务的质量和效率

非政府组织的非营利性使其能够更好地保证公共服务的品质。与此同时，非政府组织在运行方式上又可以采取企业制度，以降低成本。另外，因非政府组织扎根基层，更贴近基层和群众，能够及时掌握公众的需求并较快地作出回应，使其承担公共管理的效率高于政府。因此，加强非政府组织在政府“摸不着”的领域实行公共管理的水平，有助于提升公共服务的质量和效率。

（二）增强社会参与性，促进公共管理科学民主决策

从本质上来说，非政府组织是社会人士和团体自发建立的组织，其成员大多是来自社会各界的精英、有志青年和中流砥柱。政府实行公共管理的过程，实际上就是政府制定、执行公共政策的全过程，其必然会由于未贴近公众、未充分了解等原因而存在决策科学性、民主性不足的问题。而非政府组织的加入，能够反映民声，对公共管理政策中的不合理之处提出建议，并监督公共管理的过程，对政府公共管理过程产生积极影响，增强公共政策的民主性和科学性，避免公共管理出现失误，损害广大人民群众的根本利益。

（三）缓解公共财政压力，弥补政府失灵

我国地大物博，人口庞大，公共管理的地区和事务范围对政府人力、物力、财力的要求甚高。尽管我国政府不断推进公共管理体制改革，优化资源分配，但仍然存在资源分配不均、管理不到位、财政压力巨大等现实问题，导致部分地区、部门的公共管理发展情况不尽如人意。政府既要不断提升公共管理的水平和能力，又不能无限制地增加公共管理财政开支。

而非政府组织的非营利性和志愿性为我国公共管理提供了新思路。具体来说，非政府组织并不具有营利性，其所作所为均以自愿为原则，具有一定的公益性。在我国，各式各样的妇女、儿童、残疾人基金会承担起了扶贫、帮困、助残等公共管理事项。又因其资金来源大多为社会爱心人士捐赠和部分捐赠，用以保值增值的利息，以其自有财产降低了政府公共管理的开支，缓解了政府的财政压力，同时也能弥补政府管理失灵，提升服务质量，可谓一举多得，互利共赢。

三、非政府组织参与公共管理的路径规划建议

（一）加强非政府组织参与公共管理的制度保障

推进非政府组织参与公共管理，最为基础的保障即从法律制度、规则章程将非政府组织参与作为公共管理的主体地位。借鉴发达国家的成熟做法，我国应修订、完善有关非政府组织的法律及配套的政策法规。在全国，可通过国家立法的形式，进一步明确非政府组织的法律地位、组织架构、运作模式、资金要求、权利义务和法律责任等内容，不断优化非政府组织的法律政策环境，规范非政府组织在公共管理方面的职能和权限。在地方，也要制定相应的配套法规，进一步将非政府组织的成立、运行、解散等具体要求、制度细则落实到位。

（二）规范非政府组织参与公共管理的领域

政府组织和非政府组织在公共管理领域应当明确界限，尤其是要明确非政府组织参与公共管理的边界，不得让非政府组织越界管理，从而产生巨大的漏洞。反之，对非政府组织的优势管理领域，对于弥补政府职能需要的领域如慈善公益、济贫助困、残疾人康复、法律援助等领域要重点培育和有意引导。

（三）推动政府职能转变，完善“政府购买服务”机制

服务型政府的建设不仅仅体现在政府根据公众的行政服务需求而转变行政职能，也体现在公共服务主体的多元化和公共服务供给方式的多元化。在实践层面，“政府购买服务”机制已在全国各地稳步发展，实则表明了非政府组织，构建政府、市场和社会三者之间的新型关系正在逐步完善。因此，完善“政府购买服务”机制，有利于形成政府、企业和非政府组织共同参与公共管理的模式。

四、结语

非政府组织作为公共管理的重要力量，其地位和作用逐渐上升，但随之而来的法律、制度上的缺失也急需完善和改进。正确把握政府和非政府组织之间的关系，分析两者的功能和优势，有助于我国公共管理多元化和公共管理水平的提高。

（作者单位为华侨大学政治与公共管理学院）

参考文献

[1] 顾建光.非政府组织的兴起及其作用[J].上海交通大学学报，2003（6）.

[2] 马庆猛.中国非政府组织发展与管理[M].國家行政学院出版社，2007.endprint