绿水青山就是金山银山

章维士

摘要：随着经济社会发展水平的不断提高，人们开始认识到保护森林资源的重要性，意识到人与森林之间相互依赖的关系。为更好地保护森林资源，浙江省建立了森林生态效益补偿机制，通过实施森林生态效益补偿，森林资源得到提升，生态环意大为改善。但森林生态效益补偿机制仍存在一些需要研究的问题。本文从浙江省森林生态效益补偿实践，对森林生态效益补偿现状、成效、存在的问题及对策建议进行研究。

关键词：公益林；生态补偿；财政政策

森林具有保障国土生态安全、改善生态环境、维持人与生物圈的生态平衡、维护生物多样性、提供林副产品等功能。是陆地生态系统的主体，也是陆地上最庞大、最复杂、多物种、多功能与多效益的生态系统。随着经济社会发展水平的不断提高，越来越多的人开始认识到保护森林资源的重要性，并且意识到人与森林之间相互依赖的关系，为更好地保护森林资源，浙江省于2001年全面启动实施生态公益林建设 ，2004年在全省范围内正式启动森林生态效益补偿制度。全省现有省级以上生态公益林规模4535.68万亩，占全省林地面积的45.8%，其中国家级生态公益林面积1396.8万亩。全省生态公益林建设布局日趋合理，森林生态效益补偿投入逐年增加，管理制度逐步完善，管护措施得到加强，林分质量逐步提高，生态环境大为改善。生态公益林建设已成为浙江省林业建设史上规模最大、投资最多、惠农最广、生态功能最全、持续时间最长的生态工程，是“森林浙江”建设的重要内容，也是生态文明建设的重要基础和经济社会可持续发展的重要保障。

一、浙江省实施森林生态效益补偿现状

2004年全省正式启动森林生态效益补偿制度以来，按照省委、省政府提出的“通过一个时期的努力，建立分类与分档补助相结合，量力而行、分步推进、逐步完善、补偿标准基本合理的森林生态效益补偿机制”的总体目标，省级以上公益林的补偿标准由2004年的每年每亩8元提高到2015年的每年每亩30元。为更好地保护主要干流和重要支流源头县等重要区域的生态环境，2016年，在保持省级以上公益林最低补偿标准每年每亩30元的基础上，将主要干流和重要支流源头县及国家级和省级自然保护区省级以上公益林的最低补偿标准提高到每年每亩35元，2017年提高到每年每亩40元；2016年，省级以上森林类自然保护区集体林租赁价格提高到每年每亩43.2元，2017年提高到每年每亩48.2元，森林生态效益补偿资金从2004年的2亿元增加到2017年的16亿元。

为规范森林生态效益补偿资金管理，保障资金的安全有效运行，全省各级财政、林业、金融等部门密切配合。省财政厅、省林业厅制定了《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》，明确了补偿资金的管理要求和具体操作流程。浙江省还创新“一卡式”资金发放制度，林业部门编制发放清册、财政部门审核拨付资金、金融部门存折发放到户、补偿对象校准打卡签收认可的补偿资金打卡直接发放制度。省财政也改变补偿资金拨付方式，将森林生态效益补偿资金全部纳入一般转移支付，每年10月底前将下一年度补偿资金提前下达市县，市县在下一预算年度开始后即可拨付使用，有效地提高了资金的拨付进度，加快补偿资金发放流程。

二、浙江省实施森林生态效益补偿取得的主要成效

（一）森林资源快速增长，生态环境得到改善。通过生态公益林建设、保护和管理，浙江省森林资源得到了快速恢复和增长。据对1999年、2014年浙江省森林资源分析比较，森林覆盖率从59.4%提高到60.91%，活立木总蓄积量从13846.75万立方米增加到31384.86万立方，生态公益林区的林分质量提高更为明显。到2017年，全省建成省级以上生态公益林面积4535.68万亩，覆盖全省11个市85个县（市、区）。生态公益林所发挥的生态效益日益显著，生态公益林区森林在涵养水源、固土保肥、防灾减灾、固碳减排、保护生物多样性、改善人居环境等方面的功能和作用均得到了有效发挥。

（二）林农增收得到提升，富民能力显著增强。2004年全面启动实施森林生态效益补偿制度以来，补偿标准从最初的每年每亩8元已提高到2015年的每年每畝30元，2016年，在保持省级以上公益林最低补偿标准每年每亩30元的基础上，将主要干流和重要支流源头县及国家级和省级自然保护区省级以上公益林的最低补偿标准提高到每年每亩35元，2017年提高到每年每亩40元，各级财政累计投入生态公益林补偿资金107亿元。直接受益至105万多家农户、1.8万余个村集体组织、300多个国有管护单位、2.2万名专职护林员。随着森林资源的改善，森林景观的提升，带动了农村森林生态旅游、农家乐的蓬勃开展，有力地增强了林区的富民能力。临安、安吉、遂昌等地，依托生态公益林建设保护带来的山水相依，自然景观、森林景观优美，生态环境良好，民风淳朴，民俗多样的生态资源优势和人文优势，积极开展各具特色的森林生态旅游、农家乐，将资源优势转变为经济优势。通过开展生态旅游、农家乐不仅增加了林农收入、新增了农村就业岗位，更提高了林农的保护意识、转变了农村经济发展方式。

（三）保护意识普遍提高，生态文明初显成效。随着森林生态效益补偿制度的进一步完善，各种新闻媒体对公益林政策的广泛宣传报道，广大林农和干部群众对公益林的保护意识逐步加强。深切感受到生态公益林建设保护在改善生态环境、维护生态平衡、保障经济社会可持续发展和人民生命财产安全的积极作用，提升广大林农兴林富民能力，促进新农村建设事业的发展，大大提高了广大干部群众保护森林资源和生态环境的积极性、自觉性。生态公益林区山更绿、水更清、空气更清新、环境更优美，促进林区生态旅游和新农村建设事业快速发展，有效推动全省生态文明建设。生态公益林保护工程已是一项造福于民，功在当代，利在千秋的民生工程、德政工程。

三、浙江省实施森林生态效益补偿存在的主要问题

（一）补偿标准与林农的期望存在差距，补偿支出结构不尽合理。2017年，在保持面上省级以上公益林最低补偿标准每年每亩30元的基础上，主要干流和重要支流源头县及国家级和省级自然保护区省级以上公益林的最低补偿标准提高到每年每亩40元，其中：损失性补偿35元，护林人员劳务费3.5元，这一标准已是全国各省最高的，但与林农的期望仍存在差距。虽然浙江省实施了分类补偿，对省级以上森林类自然保护区集体林实行租赁，提高主要干流和重要支流的源头县及国家级和省级自然保护区省级以上公益林的最低补偿标准。但对生态区位的重要性认可上仍存在分歧，还没有对公益林不同质量和不同林种类型等进行分类补偿。另外，将公共管护费用和管理费用列为补偿资金的组成部分不尽合理，公共管护费用主要用于公益林的森林防火、林业有害生物防治、森林资源与生态状况监测费用，管理费用主要用于界定、宣传、培训、信息系统建设、检查、验收、考核等，这些费用应该属于政府公共支出的范畴。endprint

（二）补偿主体和补偿方式单一。当前，浙江省森林生态效益补偿主要是资金补偿，且资金来源单一。基本上靠各级财政投入，无其他资金来源。尚未建立政府、社会、市场等多元化筹资渠道。完全靠政府财政投入，无法达到林农对森林生态效益补偿期望，也不利于补偿机制的建立和森林生态效益的发挥。政府作为生态效益受益者的代表，对林业可以增加“造血型”补偿机制，通过技术支持、基础设施改善来增加林农经济收入，提高林农保护生态与生态建设的积极性，从而实现补偿方式多元化。

（三）补偿资金管理仍需规范。森林生态效益补偿资金包括补偿性支出、公益林护林人员管护费用、公共管护费用和管理费用支出。村集体统一管理的公益林，其补偿性支出发放到村级集体经济组织，一是村集体在使用补偿资金时没有按要求程序落实到位，也没有和村民解释清楚；二是有些地方在林地确权时将已分到户的公益林林地简单地划为村集体统一管理的公益林，公益林补偿资金也按村集体统管山发放到村级集体经济组织，导致补偿资金发放不规范，林农矛盾比较突出。近几年，涉及公益林补偿资金发放的上访信件也时有发生。公共管护费用使用的单位多，但是市县没有制定公共管护费用的管理制度，存在公共管护费用使用不公平、不规范的现象。

四、完善浙江省森林生态效益补偿政策的对策建议

（一）完善补偿支出结构。现行补偿资金包括补偿性支出（损失性补偿、护林人员管护费用）、公共管护费用和管理费用。公共管护支出主要用于公益林区的森林防火、林业有害生物防治、森林资源与生态状况监测等支出；管理费用主要用于公益林的区划界定、宣传、培训、信息管理系统维护、检查、验收、考核等业务支出。公共管护支出和管理费用一般都由公益林管理部门统一组织完成，属于区域性保护管理费用，而不是针对特定的经营主体的费用支出，是政府公共支出范畴，要进一步完善补偿资金支出结构，将公益补偿性支出与公共管护支出和管理费用分离，建立纯补偿性森林生态效益补偿资金，公共管护支出和管理费用由各级财政纳入年度预算。

（二）拓宽补偿资金来源渠道。从浙江省森林生态效益补偿的实际情况来看，补偿资金基本源于政府财政投入，仅仅靠政府投入难以改变补偿标准偏低的状况。应当积极引入市场机制，建立政府财政投入为主、市场、社会共同参与的多渠道投入机制。一是继续发挥财政投入作为补偿资金的主渠道，完善森林生态效益补偿制度。二是争取开征森林资源利用税，确定森林资源税纳税对象、税基和税率，为森林生态效益补偿资金提供稳定的资金来源。三是探索建立公益林森林碳汇交易机制，拓宽补偿资金来源渠道。四是建立生态公益林保护跨区域政府补偿机制，根据生态保护情况，流域下流政府安排适当资金对上游区域公益林保护进行资金补偿。

（三）创新管理方式增加林农收入。浙江省森林生态效益补偿标准已是全国各省最高，但与林农所期望得到的收入仍存在较大差距，财政投入的补偿标准也不可能无限提高。应建立政府和市场等多元化的森林生态效益补偿主体模式，通过引入市场机制和竞争机制，调动林农管护公益林的积极性，有效增加林农收入，要进一步创新公益林管理方式，一是探索公益林适度利用的方式，在保持公益林的生态属性的同时，对可利用生态公益林进行适度开发利用，通过发展林下经济等模式来增加林农收入。二是探索股份合作的方式，以公益林等森林资源入股森林公园、旅游开发等模式，达到森林资源保护利用和林农增收的双赢目的。三是探索租赁的方式，对没有能力发展林下经济、也没有机会入股发展森林公园和旅游开发的，可将可开发利用的公益林通过租赁给其他人来增加收入。

（四）深入推进分类补偿工作。浙江省对主要干流和重要支流源头县及省级以上自然保护区省级以上公益林采取了相对较高的补偿标准。怎样将森林生态效益好、绝对禁止采伐的阔叶林或针阔混交林与可经营利用的竹林、经济林的补偿标准区别对待，怎样将区位优势重要区域的补偿标准区别对待。我们要深入推进分类补偿工作，首先应该摸清家底，清楚掌握全省森林资源区位、生态等状况，做好公益林的分类、确权等工作。根据生态公益林不同的区位和生态状况科学确定分类补偿标准，对不同类别的公益林制定不同的管理要求，级别越高管理越严，补偿标准也越高。同时，要建立生态公益林生态状况动态评价机制，对公益林不同类别进行动态管理，对符合升级要求的公益林要及时升级管理，不符合要求要及時降级，并建立相应的生态公益林保护奖惩制度。

（作者单位：浙江省财政厅农业处）

责任编辑：凌玉endprint