审视与重塑：我国行政机关负责人出庭应诉模式之构建

陈 震

一、模范与模式：法律渊源与现实意义

行政机关负责人出庭应诉制度在世界各法系几乎没有先例可循，我们既没有法定形式的承继，也没有海外移植的法律渊源，是典型的孕育着中国特色 “土生土长”的诉讼制度。催生行政机关负责人出庭应诉制度诞生的事件可以追溯到 《行政诉讼法》颁布实施以前。浙江省苍南县一个普通农民状告县政府以特殊方式进入司法程序，苍南县县长黄德全顶住各方压力亲自出庭，打破中国几千年民不能告官的思维禁锢，产生轰动效应，在新中国法制史上留下浓墨重彩的一笔。①1988年8月25日，61岁的苍南县农民包郑照因自家房子被政府强拆，将苍南县政府推上被告席。起初由于我国还没有一部专门调整民事与行政主体关系的法律，法院拒绝受理。后经浙江省高级人民法院指定，由温州市中级人民法院受理。由于需求旁听的人民群众众多，温州市中级人民法院把开庭地点定在苍南县电影院，当天场面壮观如同盛大节日。庭审结束后，苍南县长黄德全主动走到原告席与农民包郑照一家人握手的照片被新加坡记者抓拍，在国内外引起强烈反响。该案虽以原告包家败诉告终，但积极推动了 《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施，被列为温州市改革开放十大案例之首，具有划时代意义。苍南县县长黄德全庭后接受采访时坦言：“我觉得也内疚，工作没有做好，心情很复杂。”

到本世纪初，随着改革开放深入推进，市场经济不断发展，社会组织结构及社会主体趋于多元，建设法治社会和服务型政府已是时代的必然选择。为适应新变化，政府与法院都迫切期望搭建行政机关与行政相对人平等沟通、交流的法治平台。以陕西省合阳县为代表的地方政府与基层法院制定了含有具体考评标准与责任追究机制的地方性文件，使当地的行政机关负责人出庭应诉落到实处。新规颁布一年内，合阳县的行政负责人出庭率达90%以上，先后有17个部、局、站、所的行政一把手出庭应诉。合阳县很多行政诉讼原告及其代理人表示，即使是败诉了，但是县长出庭应诉，也能让自己感受到 “由衷的欣慰”，如此产生了积极的社会效果和社情民意。②《合阳县 “民告官”案件中行政首长出庭成制度》，新华网：http://news.sohu.com/61/89/news147238961.shtml，2016年5月15日访问。于是，全国各地就此项制度的规范化建设可谓是风生水起、遍地开花，行政机关负责人出庭应诉制度在中国的行政诉讼司法领域再次登上历史舞台。

与其他诉讼制度诞生过程中的一路坎坷不同，行政机关负责人出庭应诉不仅迎合了行政相对人的诉求呼声，产生了积极的社会效果，还在作为被告方的行政机关那里受到 “追捧”和 “效仿”，一度成为行政机关负责人富有法治精神、亲民勤政的标志性代名词，占据着法治新闻的热搜榜，成为公众视线焦点。如2014年10月22日，石家庄市某区法院审理的一件普通行政诉讼案件中，身为质监局主管局长的刘占主动出庭应诉。最终，在庭审过程中原告当庭撤诉，该案圆满解决。“这次出庭经历告诉我，行政机关负责人出庭应诉让当事人从心里感受到尊重，更有利于案件的调解。出庭后，我更加理解支持法院的工作，在今后的工作中也会多为当事人考虑。”刘占庭后面对记者采访时如是说。

表1：行政负责人出庭应诉标志性事件一览表

可见，行政机关负责人出庭应诉是时代的呼唤，其意义重大。一者，从法院角度来说，确能有助于法院有效掌控庭审的流程，提高庭审的效率，提升行政诉讼庭审质量，进而推进法院行政审判更公开化和规范化，也能对法院最终裁决行政诉讼解决问题起到积极作用；二者，从行政机关自身来说，能有效威慑行政机关公务人员自身存在的违法行政行为，负责人通过出庭应诉能准确了解本机关行政行为存在的问题，洞察违法行政原因，了解具体行政过程中的薄弱环节，进而有的放矢去整改，提高整体执法水平；三者，从社会层面来说，行政机关负责人出庭应诉能够拓宽纠纷实质性解决的途径，从审理到执行都会提升规范化尺度，减少老百姓 “被无视”“不平等对待”“当家不理事”“告官不见官”等等负面感受，进而提升行政诉讼的公信力和法治成效。

二、应诉与应付：出庭现状与成因分析

从新 《行政诉讼法》的具体条款来看，出庭应诉和不能出庭时委托代理人等细节性程序规定本应隶属于分则中第四章的 “诉讼参加人”部分，但立法者将其放在新法第三条第三款予以明确，归属于总则部分，其受重视程度不言而喻，体现了该条文地位的特殊性和重要性。新法颁布实施后，全国大部分地区尤其是经济较发达地区的行政机关负责人出庭应诉掀起一股浪潮，符合立法者的初衷。其中以北京、上海、广东、浙江、山东等地表现尤甚，行政机关负责人出庭应诉率成倍增加，有的地区如浙江杭州等地出庭率已经达到了100%，北京市审理的以区政府为被告的行政诉讼案件中，区长代表政府出庭应诉已经成为常态。笔者以2015年新 《行政诉讼法》实施后当年开庭的行政诉讼案件出庭情况为范本制如图1：⑤陈建华：《行政机关负责人出庭应诉制度探析》，载 《楚天法学》2016年第3期。

除了数量之外，行政负责人出庭应诉的质量也在提升，见诸报端的不仅停留在县处级行政机关负责人，贵阳市中级人民法院今年4月份审理的一起征地拆迁行政案件中，贵州省副省长陈明鸣就主动出庭应诉，其作为省部级领导干部出庭应诉，尚属首例。⑥《人民法院报》2016年5月11日第2版。

表2

图1：2015年新 《行政诉讼法》实施后当年的行政诉讼案件出庭情况

但面对行政机关负责人出庭应诉热的盛景，我们还应冷静地发现，当下这种热度似乎正在随时间的消磨日渐消退，并没有呈线性上升趋势，反而有 “高开低走的危险”。而且在中西部地区，大多数地方行政机关负责人的出庭应诉意识与前述经济较发达地区相比仍有差距，这一现象也值得引起注意，见表3。

表3：湖北西部地区某市州行政机关负责人出庭应诉率统计⑦恩施州人大常委会内司工委公布恩施州2016年一季度行政机关负责人出庭应诉情况统计表，恩施新闻网：http://www.enshi.cn，2016年5月6日访问，说明：该出庭应诉率将复议机关作为被告案件计算在内；以政府为被告的案件，由相关部门负责人出庭的案件，依法统计为政府负责人未出庭。

由此可见，新法实施后，行政机关负责人出庭应诉的数量和质量确有显著提升，尤其是在中东部经济发达或者原本行政负责人出庭应诉工作机制较健全的地区，负责人出庭已经不再是新闻，转而成为新常态。而反观中西部经济相对落后的地区，行政机关负责人出庭的状况并未得到显著改善，出庭应诉率并没有明显提升，新法的作用和意义并未充分显现。因此，就整体而言，发展态势不均衡、不稳定。可以毫不讳言的说，行政诉讼依然是当今审判实务中 “第一难”的诉讼，主要表现为原告胜诉率低、二审改判率低。

（一）“厌讼”“忌讼”“官尊民卑”的传统文化观念很难在短短数十年的法治进程中得到扭转

部分行政机关负责人及机关领导的 “官本位”思想意识已然根深蒂固，认为作为行政诉讼被告与普通老百姓对簿公堂就已经颜面无存；有的缺少担当，端倪于行政诉讼前因后果，表现得十分敏感，唯恐败诉出丑，害怕行政机关与自身的形象受到双重打击，索性采取回避的态度，安排其他机关工作人员出庭，是而推诿现象仍旧普遍；有的行政机关负责人即使勉强出庭应诉，也是趋于应付，让律师在身边唱 “独角戏”，只见其人、未闻其声成为他们的 “新常态”。例如浙江省温州市，最近几年该地的行政机关负责人出庭应诉率一度达到了87.4%，但存在严重的 “走过场”现象，温州市中级人民法院的相关法官表示，接近九成的行政机关负责人 “出庭不出声”，很难适应行政诉讼规范化。⑧芮文正：《九成一把手 “出庭不出声”》，载 《温州商报》2016年6月13日。

（二）行政相对人愤懑情绪给行政机关负责人带来巨大心理压力

实践中，许多行政相对人在自身利益受损的过程中始终处于相对弱势的地位，长期的情绪积累导致其对行政机关存在一定的敌对和逆反心理。尤其是在一些地方政府主导推进的拆迁、征地过程中，行政相对人面对自身利益被强势压制却找不到出路。基于地方政府决策，许多行政机关负责人对此也无能为力，迫于各方压力而直接关闭与行政相对人交流的大门。行政相对人在此过程中，甚难探求与政府之间平等对话、协商和沟通的有效路径，有的行政相对人在万般无奈中寄希望于行政诉讼这棵救命稻草。这部分人在踏入法院大门时就已经长期蕴藉了大量的冲突和对抗情绪，一旦庭审时遇到亲自应诉的行政机关负责人，极可能心理失衡，制造正面冲突，对法庭秩序和司法权威产生威胁。因此，行政机关负责人对此常常心有余悸而不愿亲自出庭。

（三）立案登记制促使行政诉讼案件激增

以立案登记制实施一年的周期来看，全国法院的行政诉讼案件大幅度上升，全年收案数同比上升59.23%，上升幅度曾一度在2015年5月份单月井喷式的达到了221%。例如，在立案登记制新政满月之时，北京市第二中级人民法院行政诉讼案件同比增长了20.3倍；去年，北京市第一中级人民法院受理涉部委行政案件912件，同比上升了130%；湖南省各中级人民法院受理行政案件同比增长8.4倍；天津法院同比增长7倍；山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。⑨孟庆伟：《行政诉讼最多剧增超8倍，首长出庭应诉不足1‰》，载 《中国经营报》2015年8月10日第A02版。以湖北省宜昌市中级人民法院为例，2015年5月1日至2016年3月31日，全院受理一、二审行政案件合计263件，同比上升144%；2016年1至5月，全院受理一、二审行政案件136件，相比去年同期的76件，同比上升78.95%。据呈现出的数据态势估测，今年全院受理一、二审行政诉讼案件数量合计将在去年基础上继续成倍增长。立案登记制改革给行政机关负责人确实带来不小的应诉压力，尤其是被诉率较高的一些行政机关，如人力资源和社会保障局、公安局、环保局等等，如果必须在应诉过程中面面俱到，行政机关负责人恐将 “疲于奔命”，难以从繁冗的应诉事务中抽身去处理本职工作。

（四）强制性规定缺失导致出庭应诉制沦为一纸空文

新 《行政诉讼法》条文规定的是 “应当”而非强制性的 “必须”，这给行政机关负责人不出庭留了 “空子”，或者说是 “留有余地”。行政机关负责人很容易为不出庭找到敷衍塞责的理由，同时轻而易举地安排工作人员出庭。⑩《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”虽然上位法有了出庭应诉的要求，但在地方行政诉讼过程中，由于缺少具体的刚性规定，使得上位法在实施过程中的约束力并未显现。如果没有实质性的监督考核类地方性规范文件辅助，新法实难发挥其理想化的应有成效，许多行政机关负责人因此也就抱着无所谓的态度，把 “出庭应诉制”当成一句冠冕堂皇的口号。

三、传承与创新：规范进路与机制构建

（一）规范出庭应诉监督和制约机制

很多行政机关负责人欠缺相关法律知识，立案登记制一定程度上给这些行政机关的应诉工作带来不小压力。作为行政机关，如何化压力为动力？“在全力支持法院立案登记制改革工作的同时，也应充分发挥调解、复议等行政职能，群策群力，推进行政负责人出庭应诉制度。在行政机关内部纳入纪检监察的监督，全面引入守法依法的氛围。”①江苏省海安县县长顾国标在 “人民法院立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会”上的发言，载 《人民法院报》2016年5月11日第2版。

从具有典型代表意义的江苏海安来看，以地方规章制度的形式将行政机关负责人出庭应诉纳入地方建设的考核内容，是颇值得借鉴的有效机制。各级政府可以制定行政机关负责人出庭应诉的百分制考评标准，将具体的分值细化为出庭应诉率、庭前充分准备程度、庭审表现、参与协调度、矛盾化解率、庭后总结等。具体得分由承办案件的主审法官根据行政机关负责人在诉讼过程中的实际表现来评定，考核结果按照 “谁审案、谁评定、谁负责”的原则，坚持每案一评，结果及时反馈给政府法制办和监察机关。由监察机关将法院反馈结果定期通报和公开，并纳入政府年度法治建设考核，与年度绩效考核也要挂钩。地方政府要依据考评情况针对具体案件分析具体原因，对于考评未达标的行政机关负责人要问责，一律取消其评选目标责任制优胜单位的资格。②浙江省丽水市政府每半年对全市行政机关负责人出庭应诉工作进行检查，结果全市通报。各级行政机关被要求在收到人民法院应诉通知书后，在3个工作日内向市、县政府法制办公室报送备案审查。部分县市还采取县领导签批，县政府督查室督查的方式进行督查。丽水市不仅加大依法行政在政府目标责任制考核中的分值，而且明确规定行政机关负责人出庭应诉率低于60%的单位，不得评为市政府目标责任制考核优胜单位。同时，监察机关要落实违法行政追责制度，明确问责对象、问责方式和问责程序，依法加大对违法、过错人员的责任追究，约束、防范执法人员滥用职权，减少、杜绝违法侵权现象发生，共同推进法治建设。

根据新 《行政诉讼法》第六十六条的立法精神，人民法院作为审判机关还可以发布 《行政审判白皮书》，将行政机关负责人出庭应诉中暴露的问题及薄弱环节向监察机关、行政机关的上级主管单位呈送并释明，就完善执法活动和出庭注意事项提出司法建议。③《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”针对严重违反应诉或庭审秩序规范的，法院还能据此直接对行政机关负责人提出处分的司法建议权。

（二）构建地方政府与法院联动机制

基于行政诉讼的特殊性和部分案件的敏感性，有些行政机关负责人从主观上具有抵制出庭应诉的消极心态，不能以正确的法治观对待行政诉讼。更有甚者通过行政权力干预司法，干预法院的行政案件审理过程。凡此种种，无论最终法院的行政裁决结果如何，当事人都会因此不信任法院的审判。因此，法院与政府建立关于此项工作的联动机制确有必要，以此做法收到显著成效的有先例可循。④《南阳市行政首长出庭应诉暂行规定》第十四条规定：“各级政府法制机构应当建立与法院的定期沟通机制，对于行政诉讼案件总结中发现的工作经验以及问题，应加以推广或向有关行政机关通报，可责令有问题的行政机关限期整改。”江苏省依法治省领导小组办公室、省高级人民法院、省政府法制办公室近日联合下发 《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》中，明确指出要建立健全行政诉讼联席会议、行政诉讼案件受理和审理重要信息通告、行政机关负责人出庭应诉通知、行政诉讼案件旁听庭审等8项制度，进一步提升各级行政机关负责人依法行政的能力和水平。所谓联动机制，其实就是定期做好沟通、通报、整改的长效 “合作模式”，为行政机关和法院之间搭建一座发现问题并能及时解决的桥梁。各级政法委或政府法制办就能承担这样的枢纽职能，政府法制办对于法院在行政诉讼中发现的经验，可以及时向其他行政机关推广；对于法院通报的问题，包括出庭应诉率、应诉成效、行政诉讼运行态势等，责令出现问题的行政机关限期整改。这种联动机制不能是集中通报治理，更不能走过场，而应该是常态化的，其联动所涉的范围不限于行政机关负责人出庭应诉的案件，也包括所有行政诉讼案件，无论庭前、庭后，审理中或结案后，以定期联动会议的形式把这个过程制度化。形式当然是多样化的，既可以是座谈会、交流会，也可以是法制讲座类。其实这种联动机制的建立，很大程度上可以促进法院与行政机关互相理解。从法院的角度来说，便于洞察行政机关执法过程中的难处，从行政审判的角度来帮助行政机关分析原因、找准症结、提出合理建议，从而提升行政机关的执法能力，提高执法水平。

（三）建立完善出庭应诉通知制度

在出庭应诉通知制度的执行中法院要担当主导者的角色。为什么要强化法院的 “主导”角色？因为法院可以根据常年的司法审判经验，第一时间对具体个案的严重、复杂程度和性质作客观评判。相比作为一方当事人的行政机关而言，法院更具有中立性和看待问题的客观性。由法院来确定行政机关负责人出庭应诉的范围和类型，更有司法公信力。具体做法是，法院的行政审判庭斟酌具体个案，认为确有必要由负责人出庭应诉的案件，行政审判庭承办该案的合议庭应在开庭十五日前向被诉行政机关负责人送达 《负责人出庭应诉通知书》和 《风险告知书》，可以与 《开庭传票》等应诉材料一并送达。⑤笔者所在法院的应诉送达及裁判文书送达工作，均由具体承办案件的业务庭完成。司法实践中，也有部分法院设立专门的送达处办理应诉及文书送达工作，业务庭只负责审理案件，此种情况业务庭只需送达 《负责人出庭应诉通知书》即可。所谓 “确有必要”送达 《负责人出庭应诉通知书》的情况，取决于各地法院行政审判庭的认识，行政审判庭要因地制宜，就本地区常年的行政诉讼态势、信访申诉压力、民意舆论和社会效果进行综合评判。通常情况，对于涉及社会重大公共利益、引发群体性事件可能性大等社会关切度高的行政诉讼案件，人民法院应当出具 《负责人出庭应诉通知书》提出明确书面建议，国务院最近出台的相关意见对此也有比较明确的规定。⑥《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办法 〔2016〕54号，2016年6月27日印发）第四条规定：“被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。经人民法院依法传唤的，行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。”《负责人出庭应诉通知书》必须载明出庭应诉的具体时间和权利义务规范、不出庭应诉的责任后果。针对收到出庭通知书却拒不出庭又未作任何解释的，法院可以将此种情况反馈给政府法制办或行政机关的上级主管单位，提出司法建议。政府法制办或上级主管单位对法院反馈的出庭应诉情况进行通报并督导行政机关整改落实。同时，作为地方政府，就法院反馈的情况可以针对性加强行政执法人员法律业务素质培训，邀请法院行政审判庭的资深法官深入开展法律业务讲座，促使行政机关提高依法行政的能力，树立司法权威。

其实，正如新 《行政诉讼法》修改审稿过程中，也有对行政机关负责人出庭应诉持反对意见一样，从辩证的角度来看，任何制度和规范都有它的局限性，都不可能完美，也很难代表所有民意。强行要求行政机关负责人亲自出庭应诉难免有违基本的诉讼原理和行政组织法原理。⑦章志远：《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》，载 《中国法律评论》2014年第4期。任何法律制度的完善更多依赖的应该是一个国家、一个民族、一个社会法治精神的形成。如果没有公众对法律的信仰，一切制度规范的构建设想等同于空想。笔者撰写此文更多的目的是期待越来越多的行政机关负责人能够意识到，在法治社会作为被告出庭应诉其实很正常，出庭应诉体现了服务型政府的进步，更多展现给公众的是行政机关的正能量和担当精神，以及敢于认错纠错的态度与决心。所以说，我们越发需要的就是这样的法治精神。