论网约车地方立法过程中的利益衡量——以Q市为实证分析对象

韩振文 王汉晴

2016年7月26日，国务院办公厅印发了 《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称 《指导意见》）。与此同时，交通部、工信部、公安部等七个部门也颁布了 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称 《暂行办法》）。这两个文件的出台，意味着我国的网约车管理已经在中央形成了初步的监管框架。而后，交通部要求各个城市的交通运输部门以这两个文件作为依据，并结合本地实际，在3个月内制定出相关的实施细则。目前，我国各城市的地方性实施细则已经悉数制定完成。然而，相关的争议仍充斥于地方细则制定工作的前前后后，其中涉及的利益相关方众多。如何吃透 “两个文件”的精神，权衡本城市的利益各方，且在地区立法中，使相关各方的利益达成有限度的平衡是争论的焦点。

立法者必须利益衡量，这是无法回避的问题。作为立法方法论的利益衡量，需要对利益进行初始判断和选择，更具本源性和普适性。①就Q市而言，制定 《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称 《Q市暂行办法》）的过程就是一个立法者进行利益衡量、充分博弈的过程。Q市出租车领域旧有的利益格局因网约车的出现而被打破，原本以特许经营为基础的固有的监管体制也因此受到冲击。这使得许多私家车主强行与出租车公司、司机分一杯羹，乘客在其竞争中获益良多，但也出现许多出租车公司组织司机罢工、打砸私家车、因私家车管理不规范使乘客受害的事件发生。在这样的背景下，地方政府立法监管治理势在必行。正如同利益法学派耶林的观点 “社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生”。②刘全德：《西方法律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第159页。因此，《暂行办法》的制定势必将在政府、出租车公司、出租车司机、私人小客车合乘、乘客等各方之间重新进行一场利益上的平衡。笔者将从经验主义的视角，以Q市网约车立法现状为分析对象，尝试发掘有关立法中利益衡量这个问题的地方性色彩。具体来说，首先，通过分析对比Q、S、D、X四地的相关法律文本，发现四地立法共存的问题以及 《Q市暂行办法》中的 “地方特色”，并在此基础上整理网约车立法中所涉各方的利益需求；其次，梳理地方立法中应当遵循的利益衡量方法；最后提出在立法实践中进行利益衡量需要改进的四个方面。

一、 Q市与不同地市的网约车立法情况对比

应交通部的要求，全国各地大小城市均陆续发布了当地 “网约车管理办法”的征求意见稿。Q市是山东省的经济中心，在1993年中共中央印发的 《关于党政机构改革的方案》中被保留为全国仅剩6个的计划单列市之一，且还是一个全国著名的滨海旅游城市。综合考虑，笔者选取了同样符合上述条件的X市与D市以及作为中国国家经济中心的S市所发布的相关政策文件的征求意见稿及现有政策文件作为对比。

Q市于2016年10月16日公布了 《Q市人民政府关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称 《Q市指导意见》）《Q市暂行办法》《Q市交通运输委员会关于查处非法营运时对私人小客车合乘认定的意见》三个政策文件的征求意见稿并于2016年11月1日实施。X市与D市也于同期分别公布了 《X市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》《D市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》。S市在早期就发布了 《S市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，而后又发布了 《S市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》。

法律文本结构指的是 “法律、法规应当具备的各个组成部分及法律条文之间从形式到内容应当按照其内在规律要求做出科学合理的排列、组合和联结的形式。”③李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第282页。首先我们就从法的形式结构来看四市的地方政府规章，请参见表1。

经过对比发现，《D市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》与 《S市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》作为下位法，其条文数量不多，并没有采取分章设置。但细读其内容布局与其他规范的分章布局无异。

再细读四地文本的具体内容，除了在期限与处罚数额上各地均有不同，以及S市所要求的 “沪籍沪证沪牌”，Q市仅在对拟从事网约车经营的车辆的限定条件上有较为明显的地域性：出于对乘客的安全保障利益以及网约车与出租车的市场竞争等利益的考虑，在Q市的暂行办法中特别要求拟从事网约车经营的车辆价格不得低于巡游出租车礼宾型同期购置价格。因此对私家车进入网约车的标准做出了结合地方特点的规定。

表1： 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》与四市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法的结构比较

地方立法利益诉求的本土化指的是 “地方立法需要对本地区的特殊社会关系和利益关系、利益诉求进行灵活的法律调整，自主地解决应当由地方立法解决的各种问题。”④参见前引1○，王丽文，第30页。然而在以上的对比中，我们发现Q、X、D、S的暂行办法并无实质上的不同，并没有体现出中央在 《暂行办法》中 “根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”的要求，各地的指导意见更是与国务院颁布的 《指导意见》在内容上基本原封不动的照搬。

有学者认为地方立法原本可以更好地吸纳和表达民意，有更好的权威性，克服地方政府的行政利益。但出于政策变化或创新失败的顾虑，各地针对地方性法规和规章的制定有一种 “趋同性”。⑤刘莘、钱于立：《“专车”利益分化中的地方立法空间》，载 《法治社会》2016年第2期。当地方遇到利益冲突激烈的问题时，为了 “保险”，往往采取消极态度，坐等中央立法后 “照搬”中央的立法成果。

上文对Q市等地与中央 《暂行办法》的对比，正符合后一种情形。如此一来，立法过程中的利益衡量这一工作实际上交给了上位法的制定者，而地方上的特殊利益上层的立法者是很难一一考虑到的。事实上，不仅仅是上述四个城市，目前全国各地在已公布的相关文件中，除了在户籍、车型、期限方面略有不同外，很难找出某个城市针对当地网约车具体的发展状况、针对利益需求的各方作出具有地域特点的规定。有学者将这一现象称之为 “惰性地方立法重复”，并认为惰性地方立法重复属于滥用立法权力，是对 《立法法》的违背。⑥程波、吴玉娇：《认真对待地方立法重复》，载 《中国社会科学报》2017年8月9日第5版。但实际上，地方占有信息优势，应该比中央更清楚其辖区人民的需求。在不违背中央统一立法的前提下，地方可以发挥其主观能动性，具体问题具体分析，在具体细节问题上做出更适于地方特色的立法工作，使地方的治理架构趋于合理。⑦封丽霞：《认真对待地方法治——以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角》，载 《地方立法研究》2016年第1期。

二、 网约车立法中存在的利益各方及其冲突

立法的过程实质是一个述明并权衡利益的过程，立法主体除了要充分考虑各利益主体的需求，同时还要兼顾各方利益。⑧杨炼：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第1页。利益的多元化不仅意味着利益冲突的常态化，同时还意味着各种利益之间的冲突加剧：中央和地方，网约车平台与出租车公司，出租车司机与私家车主，司机与乘客，长远与当下，整体与部分，多数人与少数人等等，均有可能成为地方立法中所凸现出来的利益冲突。在这些冲突中，有的利益群体的力量势均力敌，但是有的利益群体的力量较弱，缺乏话语权，在利益对抗的过程中，往往成为委曲求全的一方。

（一）巡游出租车司机

巡游出租车司机所排斥的并不是打车软件，事实上许多巡游出租车司机也像网约车司机一样“听从”着打车软件的 “调配”，也是使用打车软件的受益者。然而面对网约车的强势 “入侵”，巡游出租车的市场被压缩。尽管在 《指导意见》的要求下，很多地区的出租车公司和政府采取了降低份子钱、加大补贴等措施，但这些措施仍无法弥补因网约车的冲击而造成的巡游车收入下降。Q市的出租车司机过去是月入过万的高级蓝领，但面对 《Q市暂行办法》的出台、网约车的合法化，不少出租车司机开始人心思动，考虑是否改开网约车。

（二）网约出租车司机

网约车司机表面上都支持打车软件，内部利益关系并不一致。主要存在两类司机群体：劳务派遣司机与私家车兼职者。前者可以适用 “侵权责任法”的劳务派遣规则来解决事故责任划分，他们更关心四方协议的必要性与合法性问题；但私家车兼职者与劳务派遣司机的利益要求不同，他有强烈的兼职需求，更关心私家车的所有权性质、运营性质、报废条件、与打车软件公司的劳动关系。如果上述条件规定的过于严格，部分私家车司机就有可能退出网约车的经营。比如在 《Q市暂行办法》的征求意见稿中，对网约车的车型、报废里程、经营年限等作出了限制，这就使得相当一部分低配或高配私家车被动或主动地脱离网约车的队伍。

（三） 网约车平台公司

如上文所述，出租车司机并不反对网约车平台，他们所反对的是网约车司机，特别是网约车司机中的私家车兼职者。但问题是 “滴滴对出租车是纯补贴的，是想尽可能覆盖出租司机以及提高软件的使用频率……而专车是给滴滴赚钱的”。⑨唐学鹏：《滴滴主义的崛起》，载 《二十一世纪商业评论》2015年第2期。因此，出租车与网约车司机一样，都是打车软件的受益者，但是利益诉求各不相同。同时，各方利益主体的诉求还会影响到打车软件公司的市场活力。这一点在 《Q市暂行办法》的附则中最有体现。⑩《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四十九条：“巡游车以电信、互联网等电召服务方式为乘客提供运营服务的，不适用本办法”。通过这一条可以看出，《Q市暂行办法》的推出其并不限制巡游出租车与网约车平台之间的合作，主要规制的对象还是网约车出租司机。

（四） 出租车公司

作为出租车行业的经营者、管理者，出租车规模的缩小当然影响其盈利以及公司规模的发展。因此，利用其本地优势，当网约车平台进入某个城市时，当地发出反对声音并能够采取具体反对措施的往往正是出租车公司。从笔者对出租车司机的调查访谈中了解到，Q市发生的抵制网约车的几次大规模出租车司机罢工、打砸网约车平台营业点等事件，其背后的组织者都是出租车公司。

（五） 乘客

作为这场利益角逐中唯一享受服务的一方，“物美价廉”是大多数乘客的首选。当不能兼得时，乘客的利益需求就在很大程度上影响着这场角逐的走向，但是不同的乘客自身又有不同的利益衡量。如网约车的价格完全是由市场决定，出租车根本无法与网约车打价格战，这也正迎合了追求廉价出行的乘客的需求。而出租车的优势在于 “轻车熟路”，有序管理，这更适合追求稳妥安全的乘客选择。因此，乘客在这样的比较之下也出现了坐出租车还是网约车的分化。尽管存在这样的分化，但是像Q市这样人多车少的城市，在打车高峰大多数乘客还是 “饥不择食”的有车就坐。此时如果对出租或网约车管理不善，就很容易使乘客权益受到侵犯。

（六） 地方政府

地方政府是各方利益的协调者。通过地方立法、行政管理等形式来统筹乘客、司机、企业之间的利益，将 “蛋糕”切的更合理。正如 《Q市指导意见》的征求意见稿当中所讲，要坚持 “乘客为本”“统筹兼顾”。然而，不能忽视的是对出租车行业 “实施行政管制，本身就是地方政府法定地保护了这个行业以获取稳定或者高额的利益。”①姜爱林：《论出租车行业的管理体制、运营模式与改革方向》，载 《攀登 (藏文版)》2009年第2期。因此，地方政府在权衡统筹各方利益的同时，必然会考虑到自己的利益需求，当遭遇利益冲突时，不免首先保障自身的利益。除此之外，地方政府内部各部门之间同样面临着如何切蛋糕的问题。单一部 《暂行办法》就经交通运输部召开了15次部务会议，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意才得以通过。

三、 地方立法中的利益衡量方法

利益整合是立法中进行利益衡量的主要过程。所谓利益整合，就是在根本利益一致、具体利益各异且合理的前提下，以利益的事实选择和价值判断为指导，以利益的平衡为价值取向，在立法中整合各种相互冲突的利益以形成共同意志的过程。②参见前引8○，杨炼书，第77页。如上文所说，《Q市暂行办法》与交通部发布的《暂行办法》并无二致，除车型要求外并未体现出较强的地域色彩。因此在利益整合过程中，如何结合本地特点来权衡各方利益，是立法者应当考虑的重点。在这个过程中，应当遵循如下的方法：

（一）利益位阶方法

利益的位阶，是指在利益整合中，必须首先确立一个衡量相互冲突的利益的标准。比如，利益的位阶可以分为公共利益、群体利益与个人利益，其中公共利益高于群体与个人利益。群体利益是指由相当规模的社会成员集合而成所追求的共同利益。群体利益与利益群体密不可分。利益源于主体的需要，群体利益来源于利益群体的产生。③参见前引8○，杨炼书，第67页。群体利益与公共利益有所不同。群体利益维护的是本群体中众多成员的利益的集合。而公共利益在利益位阶上高于群体利益，是全体社会成员共同利益的整合。因此，群体利益有时与公共利益具有一致性，有时又是对立于公共利益的。在利益整合的过程中，界定利益位阶的意义就在于对矛盾中的各种利益进行某种立场上的排序，使立法者在权衡各方利益的时候，能够有一个确定的衡量标准与重心。

正如Q市出现的出租车与网约车之间的矛盾。Q市网约车的价格完全是由平台根据市场供需决定，出租车根本无法与网约车打价格战。而出租车的优势在于 “轻车熟路”，有序管理。因此，乘客作为享受服务的群体在这样的比较之下也出现了坐出租车还是网约车的 “分化”。然而，出租车的生意还是被网约车分流了，出租车公司所管理的出租车司机作为一个利益群体，其本来就不大的市场被网约车平台组织的网约车司机这一群体强行分蛋糕，势必会发生利益上的冲突。

至此，看起来还只是群体利益之间的矛盾。然而随着网约车的发展，利益冲突的进一步激化，开始出现了群体利益对公共利益的侵犯。出租车司机打砸滴滴专车在Q市的经营点、出租车司机“钓鱼”召车并打砸网约车、出租车公司组织司机集体罢工等，同时网约车车主侵犯乘客的事件也时有发生。如此，群体利益冲突上升成为群体利益与公共利益的冲突。为了化解种种利益之间的冲突，在 《Q市暂行办法》中时刻贯彻着维护乘客利益④如：《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十一条第四款：按照合理路线或者乘客要求的路线行驶，不得途中甩客或者故意绕道行驶，不得无故取消订单；第六款载客状态时不得承接其他预约业务；第四十五条第二、三款：网约车驾驶员违反本规定，有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构、交通运输监察机构责令改正，对每次违法行为处以200元以上2000元以下罚款：无故取消订单、途中甩客或者故意绕道行驶的；对举报、投诉其服务质量或者对其服务作出不满意评价的乘客实施报复行为的等。、规范平台运营⑤如：《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二章分别针对网络平台公司的申请条件、建立信用承诺制度、《网络预约出租汽车经营许可证》的办理等方面做出了明确的规定。、明确各方责任⑥如：《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十、三十一、三十二条分别规定了网约车平台公司、网约车驾驶员以及乘客应当遵守的规定；在第六章中明确了网约车平台公司、网约车驾驶员的法律责任。的精神，最后又在附则中补充了第四十九条，将巡游出租车与平台之间的合作排除在外。尽管制定 《暂行办法》需要综合考量，有时难以说清各个利益主体在立法者心中的地位孰高孰低。⑦在这里笔者认为尽管 《暂行办法》主要是针对网约车做出的限制，但这并不一定意味着巡游出租车在立法者进行利益衡量时所处的位阶更高。针对巡游出租车的运营应符合 《交通运输部关于修改<出租汽车经营服务管理规定>的决定》（交通运输部令2016年第64号）的相关要求，在这里 《暂行办法》只是弥补规制网约车的法律空白。但是通过《暂行办法》可以看出：在制定 《暂行办法》时，立法者目的是在保护乘客利益的前提下，化解社会矛盾，维护监管秩序。因此，可以说社会公共利益与乘客群体的利益在立法时获得了优先的考量。

（二） 成本效益方法

“在一个资源稀缺的世界里，浪费是一种不道德的行为。”⑧[美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第31-32页。利益整合的成本效益分析方法是指通过对利益整合的成本付出与总体收益进行计算、权衡，以判定利益整合有效益与否的方法。近十几年，许多城市的公共交通道路逐渐无法承受大量的私家车的进入，路面随意停车、无地停车的情况凸显，道路堵塞情况变得十分严重。对此，大型地面、地下停车场就成为各大城市优化路面空间的首要解决方案。但Q市情况与其他城市有所不同，Q市区停车区域稀缺，大量私家车就停放在公共道路上。有些路段原本是六车道，硬是在路两侧各停两排车变成了二车道。市区可供建停车场的土地资源匮乏，修建大量的地上停车场需要大量空间与成本，且Q市地下岩层结构多为花岗岩，修建地下停车场的成本较其他城市更大。在短时间无法修建大量公共停车场的情况下，与其让私家车停放在公路两侧阻碍交通，不如鼓励私家车上路，并通过其他交管措施进行车辆分流以调节路况。

（三） 利益兼顾方法

利益兼顾顾名思义，是在划分利益位阶后，对处于各层次利益的合理性均要有所考虑，不可偏废。如上端所述，若对私家车进入网约车市场采取宽松政策，不仅会使出租车的利益受损，还会加大政府的管理成本与管理负担。如果管理不善，还有可能会侵犯到乘客的人身、财产利益。即依据先前所确立的利益位阶，当价值量不同的利益发生冲突时，在首先确定实现价值量大的利益的同时，不忘保护价值量小的利益。利益兼顾要求在利益整合的过程中要遵循共同抑制和比例原则。利益整合的共同抑制是指对冲突各方利益都要在一定程度上抑制或克减，都做出一定的让步。利益整合的比例原则要求利益各方的妥协和让步应当与利益本身 “价值量”的大小成比例。⑨参见前引8○，杨炼书，第181-182页。

正如 《Q市暂行办法》中对网约车车辆价格的要求。⑩《Q市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十八条：拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：……车辆价格不低于巡游出租汽车礼宾型同期购置价格……乘客的安全保障利益相较于网约车购车成本这一利益来说属于价值量大的利益，同时还要考虑网约车进入市场的门槛过低也会导致市场竞争的不平衡，但也不能过高，要遵循比例原则，过高同样会导致市场竞争的不平衡，并减少了乘客的选择。因此对私家车进入网约车的标准做出了结合地方特点的规定。

（四） 利益倾斜保护方法

由于各利益主体先天禀赋的竞争能力的差异和后天发展环境的不同，在进行社会利益的角逐中势必会分出高下强弱。部分利益主体由于博弈能力弱，逐渐的成为社会弱势群体，加之其利益表达能力不足、对其利益分配不均等因素，对利益分配不满的情绪积累足以导致社会和谐遭到破坏。

近两年，Q市多次发生出租车司机罢工、静坐，打砸私家车等事件，正是因为网约车的强势入侵，通过各种优惠活动，在影响乘客选择的关键因素——价格上占据了绝对优势，强占了出租车的部分市场，对出租车司机的收入造成很大的影响。出租车在价格的比较上成为了弱势群体。为了保护这部分弱势群体的利益，Q市政府就在 《Q市指导意见》中提出了降低承包费和抵押金的要求。

因此，对社会弱势群体利益的倾斜性保护是维护社会稳定和谐的前提基础。立法者进行利益整合时，在确保有效分配社会资源的前提下，应当主动地通过利益倾斜适当保护社会弱势群体的利益。

四、 利益衡量在立法工作中的实践性改进

（一）设置回复评论程序

正如哈特所言：“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑，即使最终某一阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的职责中解脱出来。”①[英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第164页。回复评论 （reply comment）制度在美国法的规则制定中已实践多年。②Jeffrey S.Lubbers,A Guide to Federal Agency Rulemaking,American Bar Association Book Publishing,1998.253.是指在原公示期限不变的前提下，在征求意见的期限结束后再适当增加若干天的 “回复意见”的期限。目的是让利益相关人在考虑其他群体提出的意见的基础上做出回应。这种解决问题的方式值得我们借鉴，当前在公布征求意见稿后得到的社会各界的意见仅仅是一面之辞、各说各话。让利益群体之间真正交流起来，才能使利益群体各方相互了解相互理解，也有益于使Q市网约车立法的相关工作得到利益各方的支持。

（二）把握重点问题，淡化位阶意识

正如上文中提到的，立法工作中听取的多方意见本就是自圆其说，各有道理。的确，在利益整合时，立法者必须首先确立一个衡量相互冲突的利益标准，即利益位阶方法。这决定着立法工作的重心，是立法时进行利益衡量的一种必须的方法。

但是在实际立法工作中，面对激烈的矛盾冲突，首要目的是平衡利益需求、化解社会矛盾。在立法实践当中，立法者不免会与利益主体各方接触。如果对利益各方大肆强调 “位阶”，利益主体各方难免会对立法者产生 “不客观不公正”之怀疑。因此，立法者尽管内心有所侧重，但面对各方利益主体时仍应该做到客观全面的听取各方意见，了解利益需求。具体到法律文本当中，这种态度同样应当有所体现。

据笔者对出租车司机的调查访谈中得知，出租车公司为维护自己的打车电话平台以及交管部门以安全为名曾经一度禁止出租车司机使用打车软件接单。因而此次 《暂行办法》出台前，很多巡游出租车司机担心在对网约车、网约车平台进行限制的同时，是否会中断了巡游出租车与网约车平台之间的合作？如果巡游出租车通过网约车平台接单那是否又受到 《暂行办法》的限制？而在Q市与X市的暂行办法中明确了其重点是规制网约车司机，调节网约车司机与网约车平台公司、乘客、政府相关部门之间的关系，而巡游出租车则不在受规制的行列。这就给巡游出租车司机吃了一颗定心丸，消解了一个潜在的矛盾方。

（三）对利益衡量方案进行检测

有学者认为，现阶段我国立法在规划利益衡量的方案时，有时会 “过于迷信行政权力，将许多复杂的社会问题用简单的行政管制方式加以解决。”③席灵芝、腾晓丹：《设区的市提升立法质量的路径》，载 《地方立法研究》2017年第2期。如此一来，势必过多的减损公民的利益，不仅成本较高且效果欠佳。我们过去对利益衡量后社会效果的检测问题并不重视。而对利益衡量方案进行社会效果检测，则避免了在立法后被动的想象立法效果如何、可操作性有多强等问题。对利益衡量方案进行社会效果检测，能够使被各方利益诉求围绕的立法者通过地域性、可操作性、客观性、预见性、成本与收益等指标对方案进行思考，是将这一检测工作变成立法中的一项常态工作。对利益衡量方案进行检测，不仅为立法工作的优化提供依据，且通过立法者对方案的再思考，从中总结经验，对于往后针对本地域相关利益群体的立法工作也都发挥着极大的帮助作用。

（四）对立法空白合理弥补

任何一部法律都无法做到涵盖社会生活中一切矛盾的解决方法，交通法律法规在初始制定时也根本无法遇见网约车的出现。现在网约车出现了，正如前面笔者所分析的，《暂行办法》选择在优先保护乘客和社会公共利益的前提下，以法律的形式确立网约车的法律地位，并对其进行规制。但我们仍然无法保证 《暂行办法》正式实施后又会出现怎样不可预料的情形。那在法律再次处于空白地带的情况下，出现了利益冲突，谁的利益又应该得到优先保证呢？这里笔者借用经济学中的不完全契约理论进行解答，以期能提供些许有益的思路。

不完全契约理论认为：人的理性是有限的，对未来有可能发生的情况无法做到完全预知，即便是有所预知也无法做到全面地写进契约，因此契约注定是不完全的。按照不完全契约理论，当契约不完全时，事后的控制权配置应该能够导致总体福利最大化。④倪娟：《奥利弗·哈特对不完全契约理论的贡献——2016年度诺贝尔经济学奖得主学术贡献评介》，载 《经济学动态》2016年第10期。网约车出现伊始，我们需要考虑在众利益主体当中谁能够对交通改善产生最大贡献，那么就要优先保证该主体的利益，而后对受损者的利益进行补救。以这一原则为指导，网约车的经营如果相较出租车能够明显地改善Q市市民的出行状况，改善Q市道路拥堵的现象，那么网约车的利益就应当得到保护。而对于出租车的利益不可避免的受到损失，可以通过提高对网约车的税收、降低对出租车的收费等调控手段来弥补出租车主的利益。这就在一定程度上实现了经济学中的帕累托改进。⑤刘新慧、韩振文：《“网络专车”的法经济学分析》，载 《知与行》2015年第4期。

因此，在立法工作进行中，设置回复评论程序，面向利益主体淡化位阶意识，检测利益衡量方案能够使各利益主体得到顺畅的交流，立法工作得到可行性检测，最后获得利益各方均较满意的立法成果。即便后来又出现了尚未考虑到的情形，仍可以借鉴不完全契约理论对法律出现空白的灰色地带进行有效的弥补。如此一来，利益衡量在立法实践中的客观性、全面性得以更加深刻。

五、结语

该文成稿于2016年底，于近期稍作修改。据笔者对网约车车主的调查访谈中了解到 《暂行条例》发挥的作用并不尽如人意。这一方面说明Q市新政并没有得到严格的执行，也从侧面反映出这一规定并不适应Q市本地的情况。作为法律方法的利益衡量方法体现在立法工作中的全过程，本就应当存有差异，地方立法中的利益衡量更加体现了利益衡量的这种差异性。面向网约车的地方立法本应该有较为明显的地方特色，但事实上全国各地的实施细则均与七部委的暂行办法大同小异，仔细研读各地的相关文本，更有各地之间相互抄袭、立法重复的倾向。如何制定出来一部具有地方特色的规定，需要地方立法机构结合Q市当地的路况、交管情况，更加用时用心地了解各方利益。