河北省农村基础设施建设PPP模式下收益分配分析*

徐征 申琳 陈安国

(河北农业大学渤海校区，河北 黄骅 061100)

0 引言

当前，河北省农村基础设施建设较为缓慢，若单纯依靠政府财政支出根本无法满足农村基础设施建设的需求，农村基础设施建设制度创新迫在眉睫。PPP(Public-Private Partnership)模式的出现解决了政府在农村基础设施建设中融资难的问题，但由于PPP项目涉及众多不同立场的利益相关者，为避免利益冲突，研究PPP项目收益分配问题是项目实施必不可少的环节。

1 河北省农村基础设施现状

近年来，河北省加大了对农村基础设施建设的投资与关注力度，但从整体上看整体投入度明显不足，与城市基础设施建设相比较依然明显落后。

1.1 农村道路建设仍需完善

虽然河北省农村道路近年来已有所改观，但与城市道路相比，在数量与质量上均有较大差距，夜间照明设施、交叉路口的路面加宽、交通标志的树立等都亟待进一步完善。具体见表1。

表1 2009—2011年河北省农村道路情况

(续)

1.2 水利灌溉系统仍需提升

目前，河北省的农田灌溉仍然以传统水渠为主，只有极少数为喷灌、地下管道灌溉、河内饮水。具体见表2。

表2 2010—2011年河北省农田灌溉情况

1.3 农电整改水平较低

河北省农村电力整改普及率不高，落实情况也有一定差距，将近半数地区没有实行农电整改，大部分地区仍有停电情况，电力发展处于低水平状态。具体见表3。

表3 2009—2011年河北省农户家庭供电情况

2 PPP模式下的农村基础设施建设

2.1 PPP模式简述

PPP模式是基础设施建设中的一种融资方式，指的是公共部门和私人部门签订协议，共同合作，由私人部门提供产品服务，在政府实现其目标的同时，私人部门也能获得收益。

狭义的PPP项目则指政府和私人企业进行特殊合作，全面引进社会资本，二者共同参与设计规划，并且进行开发运作，共同承担项目所带来的风险，在合作期满后再由政府接管的公共服务开发运作方式。

PPP模式可以克服基础设施建设过程中项目前期工作周期长、贷款人和投资方风险大的缺点，有利于缩短前期工作周期，降低项目费用。在整个项目过程中，民营资本能够很好地发挥自己的优势，提高建设效率，增加利润；政府也能减轻初期建设的投资负担和风险，政府与民营企业可以取长补短，发挥双方各自的优势，分担风险，共同实现项目的目标。

2.2 河北省PPP项目落实情况

财政部PPP中心数据显示，从全国范围来看，河北省有较大规模的PPP项目，但落地率却略低于全国的平均水平。河北省PPP项目的开发当前正向交通运输、城镇综合开发等方向集中，而这些方面都与河北自身加快城镇化以及京津冀一体化有着密不可分的关系。

河北省PPP项目目前覆盖市政工程、能源、水利建设、交通运输、城镇综合开发、农业、环境保护、科技、教育、文化、养老、体育、社会保障等多个行业。由此可见，河北省对农村基础设施建设PPP项目相当重视，不仅积极响应国家政策，更能结合自身情况对工作进行开发创新，保持可持续发展。

3 PPP模式下收益分配

3.1 利益相关者分类

在PPP项目实施前期，需要对各个部门进行协调。PPP项目的主要利益相关者有项目发起人、政府、民营企业、委托代理等。一方面，公共部门和私人投资者共同合作，分享项目带来的利益；另一方面，委托代理中的金融机构、承包商、供应商、运营商等，为了获得利益而团结协作。这些部门和企业在PPP项目中各自承担不同的分工，也分担着不同的风险，最后获得各自收益，他们一起构成了PPP项目的利益相关者。而在这些利益相关者中，政府和民营企业是核心。

3.2 利益冲突

PPP模式的实质是政府与民营企业之间的合作关系，二者通过风险共担，利益共享，实现项目的顺利实施。但在实践中，PPP模式却存在着公共利益牵绊私人利益，私人利益困扰公共利益这两种冲突，如果过于强调私人利益的实现，则会导致公共利益的削弱；而偏重公共利益，则无法充分调动民营企业参与基础设施建设的积极性。事实上，二者之间的利益分配问题在长期合作中一直处于一种尴尬的状态，政府部门追求的是公共利益，而民营企业追求的是经济利益。

3.3 收益分配原则

3.3.1 保障公平，兼顾效率

PPP模式下的基础设施建设既需要公平，也需要效率。保障收益分配的公平可以激发政府和民营企业的积极性，避免矛盾的出现。但如果只顾公平，不考虑PPP项目的运行效率，可能会导致整体收益的减少。因此，PPP项目中的收益分配原则是在保障公平的基础上提高效率。

3.3.2 互惠互利

在PPP项目中，政府和民营企业之所以能够达成共识，是因为双方希望通过合作实现互利共赢。因此，在制定收益分配方案时，要考虑到二者所希望获得的回报，以不损害其他参与者的利益为底线，以不破坏二者合作关系为前提，让参与各方都能够获得应有的收益，构建起和谐的合作关系。

3.3.3 风险收益相匹配原则

正所谓“高风险，高收益”。收益和风险往往相伴而行，成正比关系存在。而风险的构成，与企业的创新能力、投资额度等因素有关，因此这些风险也需要在最后的收益中得到回报，否则就无法激励成员企业，导致企业成员对风险自动规避，最终影响PPP项目的整体收益。收益分配应该和风险的分担相匹配，不应出现低风险、高收益，或者高风险、低收益的情况。

3.4 影响收益分配的因素

(1)成本贡献因素。包括生产过程的投入，劳动力、时间、资本投入，技术层次的提高等。

(2)风险因素。风险和收益相伴而行，各参与方的工作内容不同，因此对于风险的分担也不同。因此，在收益分配时要遵循风险和收益相匹配的原则，高风险对应高收益，这样才能激发合作各方的工作积极性，高质量地完成工作。

(3)创新性贡献度。为了提高资本利用率和工作效率，激发合作各方的参与活力，鼓励参与各方投入具有竞争力的核心技术，充分发挥各自管理经验，同时进行各方面的创新努力，进一步提高生产水平。因此，创新性贡献也是影响收益分配的因素。

4 标准化风险分担机制下的收益分配

在以权利与义务相对等为核心的标准化风险分担机制下，只有坚持风险收益相匹配原则，才能保障合理的收益分配。

4.1 项目初期

因为农村基础设施建设的周期性强、投入大，所以在项目初期的收益分配上要重点关注私人部门的收益。因为私人部门是项目的具体执行者，所以现金流的正常流转对企业具有重大作用。而项目的巨额投资使得企业的负担较重，如果企业在此过程中收益得不到保障，很有可能中断项目的运行。所以，政府即使要先割让自身的收益，也要保障在此期间内企业有稳定的现金流，因为企业在初期会承担更多的风险。

4.2 项目成熟期

在项目成熟期，若收益稳定，则严格按照标准化的风险分担机制来分配收益，即承担风险多的主体获得较多的收益，承担风险少的主体获得较少的收益。

在此过程中，企业更多承担的是商业风险，所以在分配形式上也应该分配易变现的资产，这样会在项目运行中提高效率，及时解决问题；政府更多承担的是政策、法律的风险，所以在分配形式上可以适当分配一些不易变现的资产，因为政府在项目运行中不会对项目的现金流产生具体影响，而且政府更容易对不易变现的资产加以利用。

总之，风险分配机制下的收益分配最重要的就是制定标准化的合约，这样才能在具体环节中有章可循，提高解决问题的效率。而在实际的项目管理中，问题更为复杂，所以一定要不断修改标准化的合约，与时俱进，保护项目各主体的利益。

5 结语

本文基于河北省农村基础设施发展和PPP项目现状，探讨了河北省农村基础设施PPP项目的收益分配问题，其中重点讨论了收益分配的原则、影响因素和标准化风险分担机制下的收益分配，得出了标准化合约在收益分配中平衡各主体利益的重要作用的结论，具有一定参考价值。

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