基于可持续发展的PPP高速公路案例比较研究

褚振威 张德硕

(1.山东建筑大学商学院，山东 济南 250101；2.山东建筑大学管理工程学院，山东 济南 250101)

0 引言

随着我国城镇化进程的加快，基础设施建设尤其是高速公路建设也在飞速发展，但以地方政府自筹和国内银行贷款为主要来源的建设资金不足问题也日益凸显。为了缓解高速公路建设项目的资金压力、提高高速公路项目的供给效率，PPP模式(Public-Private Partnership)得以广泛应用。社会资本往往更看中项目的经济效益，而忽视社会效益和环境效益，许多项目应用PPP模式不但没有引进良好的管理经验、提高管理效率，也没有达到预期的资金投入效果。为了促进PPP高速公路基础设施的可持续发展，研究国外重点PPP高速公路案例的可持续发展具有重要意义。

1 高速公路基础设施的可持续性

1980年，国际自然保护同盟颁布的《世界自然资源保护大纲》规定：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，以确保全球的可持续发展。”1987年，世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》中表述，可持续发展即“既满足当代人的需要，又对后代人满足其需求的能力不造成威胁的发展。”[1]

联合国有关机构对可持续发展做了“3E”和“3P”的诠释和解读。可持续发展包含既有区别又相联系的3个方面，即社会(Ethics)、经济(Economy)和环境(Environment)，可持续发展就是要实现经济不断增长、社会和谐与环境友好的可持续增进。在经济发展方面，强调以效益为本(Profit)，体现为可融资性和投资能力等内涵；在社会发展方面，强调以人为本(People)，体现为社会和谐、本地化可持续就业、人力资本开发等内涵；在环境发展方面，强调以地球为本(Planet)，体现为自然系统的可持续性、生态足迹等内涵[2]。

基于以上三点，可持续性被广泛描述为3个支柱复合的结果，即社会、经济和环境。这些支柱之间的关系通常被认为是兼容和相互支持的连接体[3]。部分学者认为，没有3个支柱的整合，则不会实现可持续性。因此，实现可持续性需要从整体思路来考虑项目不同要素之间的复杂的相互关系[4-5]

本文的主要研究目的是评估高速公路基础设施项目在实现可持续发展三大支柱方面的绩效，通过开发一个简单的测量矩阵与确定项目成功的关键指标进行比较，实现评估交通项目的可持续性。

2 PPP高速公路案例研究

本文选取3个比较典型的高速公路案例：英国最近开发的M6收费公路，西班牙马德里的R-2高速公路，希腊的Attica收费高速公路。

2.1 英国M6高速公路

英国M6高速公路位于伯明翰北部，长约43km。这是一个以建设、运营和移交(BOT)合同为基础的特许协议模式，是英国PFI中主要的新建建设项目。M6高速公路建设成本为4.85亿英镑，PPP合同期限为53年。M6建设期为3年，项目自2003年12月开始正常运营。使用TAG(小型独立电子设备用于通行费)可享受5%的折扣。因此，M6的主要偿还方法是用户费用。此外，英国政府为了实现M6项目与M42的顺利连接和运行，向私人合作伙伴提供了价值总额为1800万英镑的可使用费用[6]。

M6的PPP合同对要采用的管理方法和在整个特许期间遵守的监测程序的规定是非常规范的，并且合同中涉及特许公司改变技术方面的能力，这意味着项目具有重新谈判的可能性。M6高速公路合同为DBFO类型，因此SPV公司要承担设计、建设、融资、运营的最大风险。

2.2 西班牙R-2高速公路

R-2高速公路是在西班牙马德里东北地区建设运营的收费高速公路。项目PPP合同选择的是建造、运营和移交(BOT)合同，最终项目成本约为5亿欧元，项目总持续时间为25年。该项目招标和建设时间为3年半，2003年10月开始运行。特许公司在特许期间向用户直接收取费用，并且可以通过相关服务区域，利用关联设施(加油站、汽车清洁和维修、餐馆等服务)获得其他收入。合同中规定对频繁使用电子支付装置的用户，在合同条款中可以给予一定折扣，其具体的支付过程需要与银行进行协商。

R-2合同中不包括重新谈判条款，但是在合同中有适用于特殊情况的规定，这些规定主要针对金融和经济方面。根据该项原则，在项目中因公共行政行为而造成的损害影响，相关责任方要对私人部门进行补偿。此外，针对经济衰退造成的流量急剧下降，公共部门提供3年的最低收入保证。在风险承担方面，包括设计、建设、运营、维护在内的大多数风险由特许公司承担，公共部门承担不可抗力风险、监管风险、其他风险。

2.3 希腊Attica高速公路

Attica高速公路项目是跨欧洲网络的一部分，经过3个大型水文盆地，建设工程与防洪工程同时进行。项目采用建设、运营和转移(BOT)模式的PPP结构，具有强大的公共财政支持，总成本为13亿英镑，特许权公司为Attiki Odos，特许权期限最长25年。如果项目已经达到13.1%的最高股本回报率，特许权期限提前结束。该项目于2001年开始运营。具体融资包括：希腊国家捐款33%，私募股权16%，贷款51%(9%的商业银行贷款和42%的EIB贷款)。由于项目周围的不确定性，财务收款被推迟。最后，2000年3月，有关各方进行广泛谈判后达成了一项协议，并对特许权合同进行了修订，使银行满意并达成财务结算。

在风险分配方面，设计、建造、运营、维护、商业和金融风险大部分或完全由私人承担；而监管风险、不可抗力风险和其他主要风险由公共部门承担。表1为3个案例研究的简要概述。

表1 案例信息汇总

3 PPP高速公路可持续性评价分析

3.1 指标选取

本节主要采用定性分析方法对3个项目进行分析。由专家小组选择和完善关键绩效指标，在此过程中共开发了34个关键绩效指标(KPI)，各专家通过预定义的Likert量表(1～5，-2～2)和二元期权(是或否)进行打分[7]。在评估项目的成败时，从社会、经济和环境3个方面对34项关键绩效指标进行可持续评估。具体分类见表2。

表2 绩效指标分类

3.2 指标分析

表2从环境方面分析了可能影响自然环境和设施对环境的适应性的绩效措施，项目所需的环境绩效措施(环境评估、环境标准等)，操作服务规范以及基础设施和设备的可交付标准；从社会方面研究了社会福利和公平过程包含关键绩效指标，如与预期相比的效益等；从经济方面研究了长期影响项目可持续性的影响，包括合同项目可交付成果、责任、目标、担保、重新谈判等绩效指标等。

判定绩效指标成功或失败的标准如下：

(1)成功：1～5级Likert量表得分为4/5分；-2～2Likert量表得分为1/2分。

(2)中立：1～5级Likert量表得分为3分；-2～2Likert量表得分为0分。

(3)失败：1～5级Likert量表得分为1/2分；-2～2Likert量表得分为-2/-1分。

对所有专家打分的结果汇总统计，判定标准见表3。

表3 案例各指标判定成败标准

各案例分析的最终结果见表4。

表4 案例可持续发展绩效指标分析

表3比较了3个案例研究的可持续性绩效，其中S=成功；F=故障；N=中性；S/F=成功多于失败；F/S=失败多于成功。

3.3 结果分析

从可持续发展的角度看，英国和西班牙的项目由于不同的原因不能视为非常成功的项目。一方面，英国M6高速公路项目因为项目质量有关的问题，以及招标过程中的成本和时间问题导致社会方面的失败；而在环境方面，项目的各个运行指标符号有关部门标准，总体良好；在经济方面，实际收益指标大于预期收益指标。另一方面，西班牙R-2项目在环境方面是成功的，在社会方面成功多于失败，但从经济角度看是失败的。失败的原因有：施工阶段出现耽搁导致额外的费用和工期延误；由于受经济衰退的强烈影响，交通客流量和收入低于预期出现财务问题。因此，项目总体结论被认为是中性的。

希腊的Attica项目除了社会方面，总体上是成功的。该项目在社会方面面临着土地征用、公共事业搬迁和环境因素的设计变更方面的风险，在风险转移方面也存在许多问题，需要在项目运营中进行一定的弥补。Attica项目在初始阶段出现重大延迟，但通过有效的管理和希腊政府的支持确保了项目在成本预算和规定时间内成功顺利完成。

下文对上述分析含义进行解释。

(1)从表3可以看出3个项目在环境方面都是比较成功的，这是因为所有欧洲国家都根据欧盟指令制定了环境立法，以保护和减少项目在建设和运营阶段对环境的影响。在公共基础设施开始操作之前，欧盟就需要对项目进行环境评估[8]。这可以保证项目在现有技术条件下对环境产生最小的或可以接受的影响。

(2)可持续发展需要尊重环境，采用技术创新的手段，以保证代际公平，而不是提供短期解决方案来解决目前问题。希腊的Attica项目在这方面做得非常成功[9]。该项目在建设和运营期间引入了大量的技术创新，例如在施工阶段使用振动记录器限制露天开采中的峰值粒子速度，在隧道施工中采用Roadheader机械，使用极限路面产品以确保更高的耐久性。在运营期间，Attica是第一条引进电子收费系统的公路。

(3)西班牙R-2目前正在进行重新谈判，有许多教训和经验可以学习。由于项目成本超支和实际收入低于预期收入导致现金流出现较大问题，需要对项目进行重新定义和对特许权合同进行修订，并且特许权合同中没有重新谈判的条款，对合同的重新修订具有较大的困难，因此政府最终决定采取特许措施。通过此项目可以看出在特许合同中签订再谈判条款是非常必要的。

(4)由于对还款机制没有明确的规定，当还款仅基于用户付费时，出现经济下滑对项目的现金流会产生较大的影响[10]。英国M6和西班牙R-2项目表明，项目收入完全依赖用户收费在经济衰退期间可能导致项目失败。因此，将用户付费和可用性付费相结合的还款机制是非常必要的。签订可用性支付条款在经济下滑期间对项目成功具有一定的保障作用，然而在R-2项目中将附加工程的费用计入用户费用是不合理的，并且从经济角度来看是不可持续的。

4 结语

本文研究的PPP案例包括英国的M6、西班牙的R-2和希腊的Attica。经济、社会和环境是可持续发展的3个支柱，用于衡量项目的可持续性。分析证明，希腊的Attica项目是完全可行；英国M6项目可行不高，需多层次的完善再次进行；西班牙R-2项目可行性度高，细节因素需要进行规范处理。总之，确定项目的可信不是一个明确的方法，需要对项目的优势和弱点进行深入分析，得出其对项目整体的影响程度。在我国高速公路基础设施建设飞速发展的时期，研究国外典型的案例具有较高的借鉴价值。

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