雁栖何处—候鸟型农民工的住所建设

■ 本刊记者 叶昌元

当城市高耸摩天，当北京开始疏解非首都功能，当大城市的市民在节假日纷纷奔向郊野，“实施乡村振兴战略”写进了十九大报告，写进了党章。这是全面建设小康社会的应有之义，也是新时代经济发展的增长极。

这个战略关乎一个庞大的群体—农民工。

为建设城市而甘于奉献

“候鸟”人群：就业与乡愁的撕扯

据人力资源和社会保障部副部长邱小平说，截至2016年末，全国农民工总量达到2.82亿人，其中外出农民工1.69亿人。

他们参与城市建设、工业生产，或为市民提供各种服务。他们是中国经济的发动机。他们当中的多数，上有老、下有小，平时在城市里忙得不亦乐乎，节假日要回乡探望亲人，农忙季节要回乡干农活，就像一群候鸟。

他们与亲人聚少离多，他们在城市里的住所往往都很简陋，他们的老家往往因空心化而凋敝，他们的子女上学问题是很大的心结。

他们被城乡二元化的发展模式撕扯：城里有较高的收入和便捷的服务设施；家乡有难舍的亲情和挥之不去的乡愁。二者永不得兼。

他们的终极选择无非两种：一是成为市民，举家迁往城市，在这里有一个稳定的职业，享受市民应有的保障和社会待遇；二是回乡工作，可以就近照顾老人、子女，享受山水田园。

天柱山脚下的潜水河畔

但是，他们选择哪一头都难。城里房子太贵；回家很难找到工作机会。

如果撕扯他们的问题不解决，就不能说建成全面小康社会。十九大报告指出：“我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”

发生在农民工身上的“不平衡”是多方面的，与市民相比：在享受天伦之乐上不平衡，在居住环境上不平衡，在自身就医、子女就学等社会保障上不平衡，在就业机会上不平衡。还有另一类不平衡：在城里住得非常紧巴，但老家的房子常年空着；挣了一些钱，但无法改善自己的居住环境，难以提升消费档次。发生在他们身上的“不充分”也很多：人居环境的提升不充分，物质需求、文化需求的满足不充分……

对农民工的撕扯，最终可能造成这个群体的分化：一部分人想办法留在城里，另一部分人决然回乡。这个问题也许正在悄悄地化解。

城市：提高“租房”比例

按照住房城乡建设部的要求，在近几年内，我国大中城市的租赁房和公租房供应量将大大提高，对外来务工人员应该是个利好消息。

在2017年12月23日全国住房城乡建设工作会议上，王蒙徽部长提出：“在人口净流入的大中城市加快培育和发展住房租赁市场，争取用3～5年时间，把租赁住房占新增住房供应量的比例提高到50%左右。”“超大、特大城市和其他住房供求矛盾突出的热点城市，要继续增加公租房实物供应。各地要结合实际，出台公租房租赁补贴政策，引导保障对象到市场租房；要完善公租房分配方式，降低准入门槛，优先保障环卫、公交等行业困难群体，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员和青年医生、青年教师等纳入保障范围，对低保、低收入住房困难家庭要实现应保尽保。”

重庆北城馨园公租房

他还指出，北京、上海要深入推进发展共有产权住房的试点工作。有条件的城市也有结合实际，探索发展共有产权住房。

前不久，财政部部长肖捷题为《加快建立现代财政制度》的文章在全社会激起很大反响。谈及房地产税，肖捷文章中表示，要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。2015年8月，房地产税纳入十二届全国人大常委会立法规划，意味着房地产税立法启动。

对住房保有环节征税，无疑促使拥有多套住房或超大住房的家庭或售或租，将自己不住的房子推向社会。他们再也不能像以前那样，从容地持房观望，等待房价上涨。他们当中有些人以前在高房价面前不屑于收取微薄的房租—那还不够中介和房客找麻烦的呢！这些房源推向市场后，不论是售是租，对平抑房价的作用不可小觑。

如果能把留在城里的最高门槛—高房价—铲平，其他问题，如就医、就学等，随着改革深化，会逐步化解，就不足为虑了。对于那些渴望“市民化”的人来说，不是梦！

乡村：美丽转身

还有一群人，他们本来不愿离开故土，乡音重，乡情深，乡愁浓，进城就是去谋生。只要条件合适，他们就会回乡工作、创业。对于他们，同样有利好消息。

池塘、老树，都易勾起乡愁

十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。”

陕西袁家村特色旅游受追捧

“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这曾经是一位乡党委书记的心里话。要破此局，关键在于产业振兴。现在已成为可能。

随着交通网络的不断加密、高铁线路的不断延伸，以前的穷乡僻壤，可能就是游客的目的地。原来属于第一产业的水果、蔬菜种植，可能会变成属于第三产业的采摘旅游。

随着信息传播的发达，以前种植户、养殖户不知道自己的特产往哪里销，城里人想特色食品不知道去哪里买，现在都不是问题了。

随着住房城乡建设部“加大农村人居环境整治力度，推进美丽乡村建设”的工作部署，乡村生活污水得以治理、厕所得以改造，以前游客不想来、来了不想住的情形将大为改观。

十九大报告提出：“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”在不远的将来，一些高端人才将流向农村。

土地权益：能随人流转吗？

农民工在家乡都拥有耕地、宅基地。相当大比例的农民工常年服务于城市，已经完全放弃耕作，土地交给他人耕种，甚至撂荒。家乡的老宅子使用率极低，但弃之可惜，成了徒具象征意义的家。各地政府早已注意到这一点，打起了他们的耕地、宅基地的算盘。

在城市近郊区，随着城市摊大饼式的发展，这里的耕地、宅基地渐渐变成城市建设用地，农民也都上了楼，成为市民。由于地价高昂，他们享受到城镇化的红利，有些人甚至因此暴富。

在远离城区的地方呢？重庆探索出“地票”制度。农民如果将自家的耕地、宅基地腾退出来。腾退出来的土地经复垦、验收后，农民就可以按照面积、土质等因素领取地票。他们到城里买房时，地票可以折合成一定的金额。这个制度的好处就是既避免了土地闲置，又给愿意进城安家落户的农民减轻经济负担。

对这个高度创新的地票制度，四川大学哲学研究所所长蒋荣昌教授仍指出其不足：如果重庆山区的一个农户想到珠三角地区安家、而不是在重庆市区安家，地票对这户人家是没有意义的。

另外，很多农民担心：腾出了土地，在城里一旦失业，就进退失据了。归根结底，农民的社会保障不健全，土地可算一项基本保障。

蒋荣昌提出：将土地流转与农民的社会保障结合起来。他还提出具体操作步骤：首先将农村土地国有化，就是让它与城市土地具有相同的物权地位。国家统一制定不同地区、城市间的置换标准、置换系数。农民将自己的耕地、宅基地腾退出来后，可到任何城市享受一定的保障房占地面积。同时，该农民取得与市民一样的社保资格，成为真正的城市居民。腾退出来的土地统一进行招、拍、挂，用于现代农业的开发。这样也有利于将原来一家一户的土地连片，进行规模化经营。

蒋荣昌认为，国家给予农村的补贴不可谓不多，如耕地补贴、村村通工程的投入。但它发挥的作用很小。有人根本没有种地，也领了补贴；路、水、电都通到每村、每家了，但由于很多是空巢，因此这些基础设施利用率极低；农村的住户非常分散，自然加大了这些基础设施的成本。

当然，这种模式实行起来会有许多障碍，无论是在法规、政策层面，还是在操作层面。但是，现在毕竟到了城乡统筹、区域统筹、市场要素统筹的时候了。

不管怎么说，农民工群体无论将家安在城里，还是安在老家，都将面临人居环境的全面提升。

也许，“农民工”作为群体，会在三年后消失，成为一个历史名词。