农产品质量安全监管实践与问题思考——基于对山东省寿光市实地调研

张 锋，万靓军

（农业部农产品质量安全中心，北京100020）

0 引言

民以食为天，农产品质量安全关系中国13亿多人的身体健康和生命安全。保障农产品质量安全是全面建成小康社会的迫切需要，也是推进农业供给侧结构性改革的重要举措[1-2]。近年来，各地有关部门按照党中央、国务院决策部署，着力解决突出问题、完善法规标准、加强监管执法、打击违法犯罪、创新监管方式，农产品质量安全总体稳定向好。同时，也要清醒看到，农产品质量安全形势依然严峻复杂，一些深层次问题还没有根本解决，一些重要的制度机制还没有完善建立完善[3-4]。如何进一步监管部门作用，坚持源头控制、产管并重、重典治乱，夯实各环节、各方面的责任，着力提高监管效能，凝聚社会共治合力，进一步治理“餐桌污染”，推动食品安全形势持续改善，不断提高人民群众满意度和获得感，是下一步需要研究并加强的问题。本研究通过对山东寿光市实地调研了解到，当地农业部门按照党中央国务院以及农业部要求，发挥首创精神，采取积极有效措施加强农产品质量安全监管，取得了积极成效，但由于基础条件薄弱以及部门协调配合尚处初级阶段，一些新建监管制度机制的效能发挥还有待时日，需要继续强化手段予以推进。

1 山东省寿光市农产品质量安全监管情况

1.1 建立健全农产品质量安全监管体系

寿光市政府成立了农产品质量安全监督管理办公室，协调全市农产品质量安全监管工作。这与各地成立食品安全办公室不同，体现了寿光市政府对农产品质量安全的重视程度。同时，与全国其他区县相仿，整合工商、质监、食药监部门的机构和职能，组建了新的市场监管局，强化对食品安全的全程监管；按照农业部的要求，整合农业、畜牧兽医、农机部门执法及监察职能，组建了市农业综合执法大队；各镇街区成立了农业执法中队和市场监管所，依照不少于5人的标准，配备了执法、监察工作人员。同时，在行政村、社区选聘了近千名由村两委成员（居委会成员）担任的村级监管员，协助监管工作。2016年，市财政落实村级监管员工作补贴110余万元[5]。

1.2 完善农产品质量安全制度机制

（1）健全规章制度，推行社会共治，发挥行业协会和认证机构的作用，制定了《寿光市食品安全举报奖励实施办法（试行）》以及《寿光市农产品质量安全举报奖励办法》[6]。（2）探索创新机制。探索实施以农产品质量合格证明为基础的农产品产地准出、市场准入、诚信管理等监管制度。研发农业大数据平台，开发农业种植和交易管理、投入品管理、检测、追溯等数据功能模块，推进农产品质量安全智能化监管。

1.3 依法履行属地管理职责

将农产品质量安全监管、检测、执法等各项经费列入了财政预算，制定了监管年度工作计划。将监管工作列入对相关部门和各镇（街区）年度绩效考核内容，权重10%左右。建立了农产品生产经营主体监管名录和“黑名单”制度，与农产品生产经营主体签订了责任书，责任告知率100%。执法监管部门加大日常巡查督查，及时排除隐患风险。建立以市检验检测中心为龙头，镇街检测机构为骨干，农产品生产企业、合作组织及村级市场检测机构为补充的市镇村三级农产品质量检测体系[7-8]。

1.4 强化农业投入品监管力度

制定了农（兽）药经营告知、饲料及饲料添加剂经营使用登记备案制度，成立寿光市农药行业协会，实施连锁、统购、配送等营销模式的农业投入品占经营总量比例达到80%以上。印发《高毒农药政府储备管理使用实施意见》，建立完善了仓储农药规范化、定点管理动态化、使用农药实名化、流向记录信息化“四化”要求的高毒农药储备管理体系。

1.5 全面推进标准化生产

制定了农业标准化生产技术规程，涉及各类指标规范215项。推广昆虫防治韭蛆、熊蜂授粉技术超过2000 hm2，杀虫灯、黄板诱杀等物理防治面积达34000 hm2。积极鼓励引导龙头企业、合作社和种植大户通过土地流转形式，建设封闭式、规模化蔬菜园区，督促农业生产基地完善了4项生产经营档案及5项管理制度，大力推广水肥一体化、生物防治、物理防治等标准化生产技术[9]。

2 调研中的问题和难点

从调研情况看，各地对农产品质量安全工作十分重视，近年来政府和农业部门责任意识不断强化，规模化生产经营主体的质量安全意识和控制能力也在不断增强。农产品质量安全县和食品安全放心城市“双安双创”活动的号召力和影响力在不断显现[10]。总体上看，农产品质量安全水平和工作的氛围不断向好，但多年来农业的弱势基础、分散经营方式和低效发展能力制约着中国农业现代化进程，也不可避免地制约了农产品质量安全的全面发展和提升。从监管工作角度看，比较共性的问题和困难有以下几个方面。

（1）监管范围难以全覆盖。寿光市以蔬菜为主的保护地栽培，基本还是一家一户的种植模式，组织化程度相对松散，既不利于标准化生产新技术的推广，更不利于质量安全监管，仅靠现有的监管人员和手段很难全面覆盖，存在一定风险隐患。

（2）相关法律法规滞后。现行的农产品质量安全法律法规已不适应当前农产品监管工作的要求，特别是对经营主体的责任义务要求不足，且相应处罚依据和力度不足，给监管执法工作增加了难度，也降低了效力。

（3）农业食药监管对接机制不健全。从寿光市座谈以及惠民县相关资料了解到的情况看，包括此前对宁夏、甘肃调研情况同样表明，由于农产品产销主体分散，收储运环节长期缺乏有效的监管，绝大部分生产者、供应商缺乏出具（索取）产品质量安全合格证的意愿和能力。同时，各地农业和食药部门尚未建立很好的衔接机制，以产品合格证为载体[11]，通过市场这一重要阵地倒逼农产品生产经营主体履行农产品质量安全责任的要求尚未有效落实。

3 思考和建议

保障农产品质量安全是各级政府部门的重要任务，虽然近年来各级政府、各有关部门不断加大政策资金投入力度，健全技术支撑体系，加强基层监管能力建设，改善执法监管条件，显著提升了农产品生产管理水平，但是面对量大面广的农业生产经营主体、产品及其所处的发展水平和复杂的业态，需要各级政府继续坚持“产出来”、“管出来”两手抓[12]，进一步协调农业和食药两个核心部门紧密配合，抓好产地和市场两个关键环节的指导服务和执法监管，下大力气提升基层农产品质量安全监管能力。

（1）借助大型流通加工企业和批发市场，引导农产品质量安全生产。销售端的要求和价格是影响农产品生产行为和产品质量的重要因素。这次调研的寿光市物流园有限公司是一个大型的果蔬批发交易市场，每天有各地的产品到此集中交易再分销全国，在园区内有检测中心、食药监管所、公安派出所，并建有市场准入制度，明确规定入场经营者要提供产品产地信息、质量合格证明等，不能提供的须经过抽检合格才能入场交易，这一制度的约束和导向效果明显。笔者认为，在现阶段农产品生产和监管能力条件下，相对农产品产地而言，市场是更能有效发现、管控农产品质量安全问题的关键环节，通过市场约束，可以有效传导法律法规要求。另外，从之前考察的宁夏一家牧业公司情况看，为了满足蒙牛对其奶源的质量要求，该公司在制定并实施严格的质量控制措施基础上，对出厂的每一批生鲜乳进行多达18项指标的检测。企业自身的质量安全意识和管理要求远远超越法律法规的相关规定。综合来看，政府和相关部门在现有资源和能力条件下，积极借助大型流通加工企业和批发市场，来引导广大生产主体提高农产品质量安全生产水平，是应该认真考虑的并积极推动的。这其中农业部门要做好生产技术指导和巡查督导服务工作[13-14]。

（2）主动联合食药部门推动实施合格证明制度，倒逼生产经营者落实责任。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》已于2016年3月1日起施行，《办法》对食用农产品进入批发、零售等集中交易市场的产地证明或者购货凭证、合格证明文件等提出了明确要求。但从调研的几个地区看，目前这一制度实施情况并不理想，即便是生产者提供了合格证明，也很少有市场和经销商索取[15-16]。这严重挫伤了生产主体和农业部门的积极性，也不利于推动农产品质量安全全程监管。笔者建议：农业部门要主动联合食药部门，以更加合作的姿态，在合格证试点基础上，尽快在全国层面推动建立实施农产品产地准出市场准入制度[12]，通过在市场这一核心环节对农产品实行查标验证或检测准入，倒逼生产主体规范生产，落实主体责任。同时，要结合国家和各地建设的农产品质量追溯平台，帮助生产经营主体建立追溯体系，提高信息化管理效率和水平。

（3）要进一步加强基层监管体系建设，提升乡镇农产品质量安全监管能力。寿光是蔬菜主产县，在乡镇监管体系建设比较扎实。但据了解，山东省有的县市以及全国其他大部分基层监管机构主要还是以加挂牌子为主，鲜有专职人员，也缺乏必要的工作设备。从各地反馈情况看，未来农产品质量安全监管工作的主战场在县，更在乡、村。而乡镇作为一级政府，更应该予以法律授权加强农产品质量安全监管工作[17]。同时，农业部应该积极争取国家层面政策资金投入，加快与财政、发改等部门共同出台乡镇农产品质量安全监管机构建设运行规范，进一步明确建设条件标准和职责任务及考核要求，积极推动并指导地方加强乡镇农产品监管机构资源配备和人员保障，切实提升乡镇农产品质量安全监管能力和水平[18]。

（4）要加快《农产品质量安全法》和相关配套规章修订工作，提高依法管理水平。与2006年《农产品质量安全法》出台前后相比，当前的形势发生的重大变化。随着生产和消费水平的提升，国家和社会各界对农产品质量安全要求越来越高，党中央提出“四个最严”的要求，也明确了依法治国、简政放权的国家治理方向。结合调研、座谈等情况[19-20]，笔者调研了解到，现阶段农产品质量安全法的修订，至少要体现“责任明确、从严从紧、两法衔接、方便操作”的原则。重点要包括几个方面：一是明确各级政府及相关部门农产品质量安全监管职责，增加乡镇人民政府农产品质量安全监管法律授权，强化质量安全工作政策、资金、人员保障；二是强化对农产品生产经营主体特别是农业投入品生产经营主体责任，增加对新型生产经营主体的要求，设置农业投入品经营准入条件；三是强化农业和食药部门衔接，明确农产品市场准入和监管要求，打造以合格证明为载体的农产品质量安全全程监管链条；四是增加农产品质量安全追溯管理相关要求，全面提升农产品质量安全生产、流通、消费和监管透明度；五是明确部省两级检验检测认证机构的公益性质，强化农产品质量安全技术支撑。

4 讨论

本研究从寿光市实地调研出发，对寿光市在农产品质量安全监管方面取得的进展、好的做法和经验进行了归纳，对发现的难点和问题提出了思考和建议，并有针对性地提出了农业部门在推动建立实施农产品产地准出、市场准入、落实主体责任方面要更加主动，积极作为。

2018年是“农业质量年”，实施“农业质量年”行动是落实中央决策部署、推进农业转型升级的重要举措。寿光市各级农产品质量安全监管部门应以蔬菜生产为抓手，进一步加强品牌建设，抓好产后监管，实现蔬菜来源可溯、流向可查、责任可究，努力打造产品质量高、产业效益高、生产效率高、经营者素质高、国际竞争力高、农民收入高的多方共赢局面。

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