我国渔船技术监督法规体系现状与对策

韩梦遐 张祝利

摘要 在政府推进职能转变、渔船检验监督管理体制机制改革的背景下，概述了与渔船技术监督检验相关的法律、法规及配套部门规章和其他规范性文件等的内容、作用及层级关系，分析了我国渔船技术监督法规体系存在的问题，并提出相应的对策，以期为推进我国渔船检验立法工作的规范化进程提供参考。

关键词 渔业船舶；技术监督；法律法规；现状；问题；对策

中图分类号 F326.4 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）22-0269-04

法律法规是指中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件以及对于该等法律法规的不时修改和补充[1]。我国于1986年1月首次颁布的《中华人民共和国渔业法》第二十六条规定：制造、更新改造、购置、进口的从事捕捞业的船舶经渔业船舶检验部门检验合格，方可下水作业[2]；2003年8月，国务院以第383号令发布实施《中华人民共和国渔业船舶检验条例》的第三条规定：中华人民共和国渔业船舶检验局行使渔业船舶检验及其监督管理职能，地方渔业船舶检验机构依照本条例规定，负责有关的渔业船舶检验工作[3]。上述法律和行政法规的相关规定，确立了我国渔业船舶及产品法定检验的属性，并法定授权国家和地方渔业船舶检验机构行使行政执法权力，其行政执法依据包括法律、行政法规、地方性法规、规章、其他规范性文件和技术性文件共六大类别，其体系构架及层级关系见图1。

1 我国渔船技术监督法规体系现状

1.1 法律

法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布的规范性法律文件。法律的效力低于宪法，不能与宪法相抵触[4]。与渔船监督管理直接相关的国家法律有《渔业法》《行政许可法》《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》等（图2）。

1.1.1 《渔业法》。《渔业法》确立了我国渔船检验监督管理的法律地位。1986年国家《渔业法》的颁布实施是我国渔业发展史上的一个重要里程碑，其以法律形式确定了以养为主，养殖、捕捞、加工并举，适合我国国情的渔业经济发展方针，制订了保护和合理利用渔业资源、促进渔业经济发展的法律制度。《渔业法》根据我国国情、渔业经济发展以及国际海洋制度的变革经历了4次修正，不断完善和发展，对保护渔业资源、维护国家渔业权益和渔民合法权益起到了重要作用，是我国各级渔船检验监督管理机构对渔业船舶及船用产品实施法定检验的基本法律依据。

1.1.2 《行政许可法》。《行政许可法》将渔业船舶及其配套装备的检验审批事项纳入国家行政许可范畴。《中华人民共和国行政许可法》是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后对行政机关的工作产生重要影响的一部法律。国家在进行行政管理时，对涉及公共安全与公共利益的活动要实行事前许可制度。《行政许可法》第十二条规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，且通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项才可设定行政许可[5]。渔业船舶及其配套装备的生产、使用直接关系到渔民群众的生命财产安全。因此，经渔业船舶检验部门按照相关技术标準、技术规范检验合格后颁发相关证书、允许投入使用的渔业船舶及其配套装备，才属于国家行政许可范畴。

1.2 行政法规

行政法规是国家最高行政机关国务院制定的规范性文件，行政法规的效力高于地方性法规和规章[6]。行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式发布。与渔船检验监督管理直接有关的行政法规有《渔业船舶检验条例》和《渔港水域交通安全管理条例》等（图3）。

1.2.1 《渔业船舶检验条例》。《渔业船舶检验条例》的颁布，是我国渔业船舶检验工作步入法制化轨道的重要标志。2003年8月，国务院以第383号令发布实施《中华人民共和国渔业船舶检验条例》。《渔业船舶检验条例》是《渔业法》的第1部配套法规，是国家第1次以行政法规的形式确立了我国渔业船舶法定检验制度，是我国渔业船舶检验工作步入法制化轨道的重要标志。《渔业船舶检验条例》对我国渔船检验及监督管理工作作了明确事权划分，规定国务院渔业行政主管部门主管全国渔业船舶检验及其监督管理工作，中华人民共和国渔业船舶检验局行使渔业船舶检验及监督管理职能，地方渔业船舶检验机构依照本条例规定，负责有关的渔业船舶检验工作；《渔业船舶检验条例》还确立了对渔业船舶实行初次检验、营运检验和临时检验3种方式的强制检验制度，强调对涉及航行作业安全的渔船用品须经检验合格后方可装船使用，明确了渔船法定检验的监督管理要求及法律责任。

1.2.2 《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》。《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》[7]由国务院发布于1989年7月，是《海上交通安全法》的配套法规。自1989年8月1日起施行。《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》对渔业船舶、渔港和渔港水域作出了明确定义，明确了渔业船舶是指从事渔业生产的船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶。《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》适用于在我国沿海以渔业为主的渔港和渔港水域航行、停泊、作业的船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有者、经营者，旨在立法保障渔业船舶和人员的航行、停泊和作业安全。

1.3 地方性法规

地方性法规是指由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、规则等规范性文件的总称[8]。如《山东省渔业港口和渔业船舶管理条例》《浙江省渔港渔业船舶管理条例》等地方性法规，其效力低于宪法、法律和行政法规，且只能在地方区域内发生法律效力，属规范性法律文件（图4）。

1.4 规章

1.4.1 部门规章。部门规章是国家最高行政机关所属的各部门、委员会在自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件[9]。部门规章是执行性或者补充性的行政规范，在缺乏法律、国务院行政法规和决定、命令的情形下，国务院所属各部门因管理需要主动地制定和发布部门规章。与渔船检验监督管理直接有关的部门规章有《渔业捕捞许可管理规定》《渔业船舶登记办法》等逾10部由农业部等国务院各部委发布的部门规章（图5）。部门规章应服从宪法、法律和行政法规，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。

（1）《渔业捕捞许可管理规定》对保护我国近海渔业资源和保障渔业生产者的合法权益发挥了重大作用。2002年8月23日农业部令第19号会发布《渔业捕捞许可管理规定》[10]，自2002年12月1日起施行，这部规定是农业部在1983年原农牧渔业部发布的《海洋捕捞渔船管理暂行办法》和1989年农业部发布、1997年修订的《渔业捕捞许可证管理办法》的基础上重新修订的。《渔业捕捞许可管理规定》的出台，对进一步控制捕捞强度，保护和管理、利用渔业资源，维护渔业生产秩序，保障渔业生产者的合法权益具有重要意义。《渔业捕捞许可管理规定》分别于2004年、2007年和2013年实施了3次修订。《渔业捕捞许可管理规定》明确了国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理制度；对海洋捕捞渔船和作业场所的分类标准作出了界定；统一规范了核定作业类型的种类，明确国家和省级的捕捞许可证发放权限以渔业水域、作业方式和渔船性质来划分；对渔业捕捞活动、渔船、捕捞渔船、捕捞辅助船、非专业渔船、远洋渔船、船网工具控制指标等12个专门用语作出了定义。

（2）《中华人民共和国渔业船舶登记办法》规范了我国渔业船舶登记管理秩序。为加强渔业船舶监督管理，确定渔业船舶的所有权、国籍、船籍港及其他有关法律关系，保障渔业船舶登记有关各方的合法权益，农业部于1996年1月发布《中华人民共和国渔业船舶登记办法》[11]，对渔业船舶的船名核定、所有权登记、租赁、变更和注销登记、证书换发和补发、以及监督管理等作出规定。2012年，为了切实加强渔船管理，控制捕捞强度，维护渔业生产秩序，农业部对该办法实施了第4次修订完善，自2013年1月1日起施行。

1.4.2 地方政府规章。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、规则等规范性文件的总称[8]。目前我国大部分省（市、区）均制订了涉及渔业船舶监督管理的地方政府规章，如海南省人民政府颁布的《海南省海洋渔船安全生产管理规定》、山东省人民政府颁布的《山东省沿海水域渔船渔港安全监督管理办法》等，这些地方政府规章对于加强渔船和渔港管理，保障渔船所有人、经营人的生命财产安全和合法权益发挥了重要的作用（图6）。

1.5 其他规范性文件

其他规范性文件是指政府机关及被授予组织为实施法律、法规和规章实现行政管理职能，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行为规则的总称[12]。对我国渔船监督检验工作而言，其他规范性文件是对法律法规、部门规章等行为准则要求作出更具体化、更具有可操作性的规定，且各级验船人员在技术监督检验工作中广泛使用的重要规范性文书，如渔业船舶法定检验的相关规则等（图7）。在法律效力上，具有与其他行政行为相同的公定力、拘束力、确定力和执行力，起到对法律、法规、规章的补充和细化作用。

1.5.1 《渔业船舶法定检验规则（2000）》。《渔业船舶法定检验规则（2000）》[13]于2000年6月1日由农业部渔业船舶检验局公布实施，是我國渔业船舶检验工作开展以来最完善的一部技术规则，是我国渔船检验与监督管理工作中的重要技术依据。该规则是在1993年农业部发布的《海洋渔船安全规则》的基础上修订而成，在当时的历史背景下，《渔业船舶法定检验细则》贯彻执行《渔业法》对渔业船舶实施检验管理的要求，并吸纳了国际渔船公约的有关技术要求，在内容上既考虑到我国渔业船舶的建造与技术发展水平，又兼顾了满足海洋环境保护和与国际公约接轨的需要，是一部既具有前瞻性、又切合实际且更具可操作性的重要技术规则。它的颁布实施，对保证我国渔业船舶具备安全航行和作业、防止污染环境、保障人命财产安全，推动我国渔业船舶法定检验工作的发展，促使我国渔业船舶检验事业的规范化、法制化管理等方面发挥了极为重要的作用。

1.5.2 渔业船舶法定检验规则（远洋渔船2015）。渔业船舶法定检验规则（远洋渔船2015）[14]由农业部渔业船舶检验局于2015年12月1日颁布实施，是我国首部专门为远洋渔船制定的技术规则。该规则是为了适应新时期远洋渔业安全生产管理的要求而修订颁布的，它替代了《渔业船舶法定检验规则（2000）》中有关远洋渔船检验的规定。这是我国首部专门为远洋渔船制定的技术细则，统筹考虑了我国法律法规以及国际相关公约的要求，坚持“分类指导、分级管理”的原则，针对远洋渔船生产作业海域的不同规定了不同的检验要求，增强了规则的可操作性；强调了船舶所有人、设计修造企业和监理检测机构在船舶“建、修、用、管”中的安全管理责任，突出了渔船检验机构监管职责。

1.6 技术文件

技术性文件是指行业主管部门及相关部门根据特定的管理实际，系统制定并以文件形式发布的统一协定，其中包含可用来为某一范围内的活动及其结果制定规则、导则或特性定义的技术规范或者其他精确准则，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要[15]。一般以规范、规程、指南、标准等形式发布，是渔船及船用产品设计、建造、监督管理、质量评价等工作环节中普遍采用的技术依据。其中，规范是为了实现“规则”中提出的技术要求，对渔船建造中的设计、施工、制造、检验等环节的技术事项所做出的系统性规定；规程是对渔船检验、安全、安装、捕捞作业等操作、工艺、管理和实施程序等所做的统一规定；指南则是行业主管部门根据特定的渔船检验与监督管理系统制定出的帮助验船师做出恰当处理的指导意见；而标准则是渔船及渔船用产品检验及质量评价的重要依据，主要针对产品、方法、符号、概念等基础性技术要求，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要。国际公约依照名称的不同分类如下[16]，一是海事公约，指IMO通过缔约国外交大会订立的多边条约，其内容主要是立法性的，规定IMO缔约国应遵守的一些行为规则和制度，用于解决国际海事关系某一方面具体行政性、技术性问题；二是海事议定书，缔约国对条约或协定的解释、补充、修改或延长有效期以及关于某些技术问题所议定缔结的国际法律文件，通常以议定书命名；三是海事修正案，对公约附则中的技术或操作规范的修改称为修正案；四是公约、协定、议定书和修正案的附则，如《1974年国际海上人命安全公约》下附带的IGC CODE、INF CODE等强制性规则（图8）。

2 问题与对策

2.1 在国家对渔船检验监管体制改革新要求的背景下，迫切需要构建适应新形势的渔船技术法规体系

新一届中央政府成立以来，为发挥市场配置资源的决定性作用，进一步打开“政府职能转变”这扇大门，重点落在简政放权上。2018年3月，国务院机构改革贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，按照优化协同高效的原则，将渔船检验和监督管理职责划入交通运输部，通过体制机制改革进一步优化机构设置和职能配置，理顺船舶检验与监管的职责关系。目前的渔船法规体系均是在渔船独立检验监管机制的历史背景下建立起来的，现有的行政法规和技术文件均已不能适应改革的要求，且与相关国际公约及交通运输船舶的检验监管体系脱节。因此，为坚决落实国家新形势下的改革要求，首先，研究构建与交通系统相衔接的法律法规及规章制度体系，应深入分析现有的涉及渔船检验监管的法律法规，并尽快完成修订，确保各项工作能在依法、合规、科学、公正的前提下开展；其次，对现有的规章制度和技术文件进行梳理修订，使其与强化事中事后监管的工作机制相适应；再次，探索试行技术检验与监督管理相分离的工作机制，新建工作制度、明确各方法律责任，大力推进“检管分离”机制的有效运行。

2.2 我国现有渔业法律法规和管理制度制修订滞后，迫切需要建立渔船技术法规实时跟踪及动态修订机制

随着我国渔业的迅猛发展，新船型、新技术、新装备在新建渔船中得到更广泛的应用，国际渔船相关公约的不断生效與更新，以及渔业安全管理工作的不断强化，我国现有渔业法律法规和管理制度建设比较滞后，一些技术法规已经几年甚至10多年未修订。法规的供给更新滞后制约了渔业船舶检验监督管理工作的改革与发展，也阻碍了渔船现代化的发展。应借鉴和参考国外先进的经验和做法，建立起渔船技术法规实时跟踪及动态修订机制，加强国际公约的研究，对滞后和陈旧的法律法规进行及时更新，制定既与国际公约接轨又符合我国国情的渔业法律法规，保证渔业船舶检验监督管理和执法的公正、规范、有效和务实。

2.3 渔船法规研究队伍薄弱，迫切需要培育一支复合型专家人才队伍

渔业船舶技术法规体系的建设是一项系统工程，从技术研发，规则、规范和标准的制定、形成、推广到国际化进程的各个环节对技术法规研究人才提出了很高要求。但长期以来，国家尚未设立渔船技术法规研究机构，导致专业人员技术水平呈下降趋势，渔船标准化的研究弱化，技术法规的更新滞后严重，加剧了与国际技术规则水平的差距。因此，迫切需要培养既具备渔船标准化知识、熟悉产业政策和相关法律法规，又掌握国际船舶技术与法规发展动态并具备较高外语水平的复合型专门人才构建起技术法规体系。高水平渔船技术规则、规范和标准化研究专家团人，致力于深入研究与我国渔船产业与技术发展现状相适应的技术法规，解决渔船检验中遇到的技术难题并给予权威性解释，实质性参与国际标准化活动，努力推进我国渔船检验立法工作的规范化和系统化进程，进而提高我国渔船的技术进步和安全水平。

3 结语

我国渔船检验事业经过30多年的快速发展，逐步建立了具有中国特色的渔船检验管理体系。《渔业法》《渔业船舶检验条例》的颁布，确立了我国渔船及船用产品法定检验的属性和地位；随着各省、自治区、直辖市大批地方性法规的陆续出台，《渔业捕捞许可管理规定》《渔业船舶登记办法》等部门规章、《江苏省渔业安全生产管理办法》《广东省渔业捕捞许可证管理办法》等地方政府规章的先后发布，其他规范性文件及规范、规程、指南的制定及标准体系的构建，渔船技术法规从无到有，目前已形成了系统化的渔船技术法规体系，为我国渔船检验及监督管理工作规范、有序的开展奠定了坚实的法制基础。但随着国家对渔船检验监管体制改革提出新的要求，技术检验职能划归交通系统后，应在将渔船技术法规体系逐步融合至商船及其他船舶法规体系的基础上，突出渔船捕捞、加工储运及渔业管理等特殊性，不断强化社会对渔业作业安全、环境安全理念和法制观念的关注，促进新技术、新装备的应用，渔船检验管理应加快与国际接轨进程等。当前迫切需要解决我国渔船法规研究队伍薄弱、渔船技术法规体系构架不完善、行政法规缺乏修订依据、渔船法规技术研究不足、渔船技术法规及时动态修订机制尚未建立健全等问题，以期不断推进我国渔船检验立法工作的规范化和系统化进程。

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