对《机关档案管理规定》的意义和主要内容的思考（下）

王英玮

（五）明确机关档案工作信息化建设的规范要求

为了适应整个社会的信息化发展需要，落实档案事业“十三五”规划的战略部署，《规定》的第五章对机关档案信息化工作提出了明确、具体的工作规范要求。主要内容包括：机关档案信息化的规划管理、机制建设、数字档案室建设、档案数字化、档案数据库建设、电子文件和电子档案管理系统、档案信息网络安全管理等。

（1）机关档案信息化规划管理要求。《规定》要求：机关应当加强档案信息化工作，将机关档案信息化工作纳入机关电子政务和信息化总体规划。

（2）机关档案信息化工作的基本要求。2015年12月16日，习近平总书记在第二届世界互联网大会的主旨演讲中指出：“纵观世界文明史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响。现在，以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力。……网络的本质在于互联，信息的价值在于互通。”基于此，《规定》要求：机关档案信息化工作应当与机关信息化建设、档案馆信息化建设协调配合，实现系统互联互通，资源共享共用。

（3）明确了机关数字档案室建设的要求。《规定》要求：①机关应当开展数字档案室建设，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理工作。②数字档案室建设按照《数字档案室建设指南》执行。

（4）明确了机关档案数字化的工作要求。内容包括：①机制建设：机关应当建立档案数字化常态机制，有序开展档案数字化工作。②管理要求：档案数字化应当符合真实性管理要求，数字化过程的元数据应当收集齐全，数字复制件应当保持原貌并纳入电子档案管理系统统一管理。③标准遵从：紙质档案数字化按照《纸质档案数字化规范》（DA/T31）执行，录音录像档案数字化按照《录音录像档案数字化规范》（DA/T62）执行。其他传统载体档案数字化参照有关规定执行。④识别质量：机关应当积极实施纸质档案数字复制件的全文识别，将现有图像数据转化为文本信息，便于检索和开发利用。

（5）明确了机关档案目录数据库的建设要求。①标准遵从：机关应当开展室藏传统载体档案目录数据库建设，数据库质量符合《档案著录规则》（DA/T18）等标准规范要求。②融合管理：传统载体档案目录数据应当与相应数字化元数据、电子档案管理系统相应元数据库融合管理。

（6）建立电子文件归档与电子档案管理制度。《规定》要求：机关应按照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894）确定的职责与分工开展电子文件归档与电子档案管理工作。

（7）网络信息基础设施设备、系统建设和管理要求。《规定》要求：①机关配备的网络基础设施、系统硬件、基础软件、安全保障系统、终端及辅助设备应当满足档案信息化的管理需要并适当冗余、方便扩展。②机关档案部门应当配置独立的专业服务器和专用存储设备。服务器和存储设备应当满足高效、可用、可扩展等要求。③机关在电子政务云或自建私有云上建设电子档案管理系统的，其计算资源、存储资源和安全防范等应当满足电子文件和电子档案管理要求。④不得使用电子政务云之外的其他公有云存储管理电子文件、电子档案。

（8）电子文件和电子档案管理的系统功能要求。①业务信息系统功能要求：满足嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档。②电子档案管理系统的功能要求：系统应当功能完善、适度前瞻，满足电子档案真实性、可靠性、完整性、可用性管理要求；电子档案管理系统基本功能和可选功能应当参照《数字档案室建设指南》《数字档案室建设评价办法》《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/ T29194）以及同级国家综合档案馆的相关要求执行。等级保护不得低于二级标准，分级保护等级应当与电子档案最高密级相适应。使用电子政务云服务的，应当与电子政务云管理机构明确安全管理责任。

（9）电子档案的管理要求。①格式和质量要求：应当符合标准要求，元数据应当齐全完整，满足长期保存和同级国家综合档案馆进馆要求。②存储要求：为电子档案安全存储配置在线存储系统。在线存储系统应当实施容错技术方案，定期扫描、诊断存储设备。③备份要求：机关应当制定电子档案备份方案和策略，采用磁带、一次性刻录光盘、硬磁盘等离线存储介质对电子档案实行离线备份。具备条件的，应当对电子档案进行近线备份和容灾备份。④转换和迁移要求：应当根据需要制定电子档案转换与迁移方案和策略，转换与迁移活动应当记入电子档案管理过程元数据。⑤安全保密管理要求：统筹开展传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理的安全保密工作，采取有效措施严防信息篡改、丢失、外泄。涉密档案进行数字化、涉密电子文件归档与电子档案管理应当严格遵守保密规定。

（六）明确了机关档案工作的奖励与处罚规范要求

明确的奖惩规范要求，是档案行政规章能否在施行实践中得以落地的根本保障，也是保障机关档案工作的各项规定和行为要求的必要措施。长期的实践经验证明，一项制度安排，如果缺乏必要的奖励和处罚方面的措施，都会沦落为“一纸空文”，被相关主体“束之高阁”。为此，《规定》的第六章对机关档案工作中的需要奖励和处罚的情形，以及执行主体，做出了较之以往更加明确的规范要求。具体体现在：

（1）明确规定了应当予以表彰和奖励的6种情形。其中包括：①档案收集、整理、移交做出显著成绩的；②档案保管、保护和现代化管理做出显著成绩的；③档案利用、开发取得突出效果的；④档案学理论研究、档案科研做出重要贡献的；⑤同违反档案法律、法规的行为作斗争，表现突出的；⑥从事专（兼）职档案工作满15年的。凡满足上述条件之一者，由县级以上档案行政管理部门单独或联合有关部门，或由本单位给予表彰奖励。

（2）对6种主要违法违规行为，明确了给予处罚的要求。其中包括：①机关未统一管理机关档案或未按规定形成、收集档案的；②机关未按规定设置档案工作机构或未指定档案工作负责部门，未按要求配备专（兼）职档案工作人员的；③将机关应当归档的文件材料据为己有，拒绝移交机关档案部门的；④档案管理不符合档案安全保护要求的；⑤拒不按照国家规定向国家综合档案馆移交档案的；⑥明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的；档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的。这些违法违规行为，由县级以上档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，由有关主管部门对机关直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、贯彻落实《规定》的相关问题思考

《规定》的公布与施行为新时期我国机关档案工作的有效开展，提供了思想和行为方面的规范依据，是在机关档案工作中实现依法治档的重要法规保障和有力工具。如何科学地运用好这一法规手段和治理工具，有效推动我国机关档案工作在新时期取得更大的成绩，更好地推进机关档案科学、规范管理，丰富国家档案资源，为各项工作提供有效服务，是一个非常值得思考的课题。通过学习中办领导同志和国家档案局领导同志的讲话精神，笔者认为贯彻落实《规定》的各项要求，主要有以下几个值得思考的问题。

（一）机关档案工作与讲政治的关系

机关档案工作作为党和国家各项工作的支撑性基础工作，是各项工作不可缺少的一部分。应当把“始终把牢政治方向”作为机关档案工作的价值取向。从宏观角度讲，机关档案工作承担着“为党管档、为国守史、为民服务”的职责，具有“鲜明的政治性”。《规定》的根本目的就是为国家和社会各项工作提供有效服务。档案工作的服务方向决定了其政治方向的選择。中办领导明确要求：“政治方向问题，既是一个认识问题、态度问题，更是一个如何去做、如何落实的实践问题。”《规定》施行的主要目标之一，就是通过加强机关档案的科学规范管理、不断完善和丰富国家档案资源体系，规范各机关的档案工作行为，来提升机关档案机构和档案人员的服务能力和服务水平。

机关档案工作肩负的责任重大，是国家档案事业的基础。从某种意义上说，机关档案工作的质量好坏，将直接影响整个国家档案事业的发展。机关档案是国家档案资源的主要补充源，“小河无水大河干”。机关档案工作机构和人员只有依规认真履职、扎实工作，不断提高对机关档案和档案工作的意义和价值的认识水平，才能保证为党和国家形成、积累、管好、用好机关档案资源。

强化机关档案工作的安全管理意识，落实《规定》提出的各项机关档案工作的安全行为规范，也是新时期机关档案工作讲政治的集中体现之一。《规定》不仅对传统形态的档案安全管理提出了规范性的要求，而且对网络基础设施设备、档案信息化和数字化工作、电子文件和电子档案的安全管理等，也提出了明确的规范性要求。

杨冬权同志2015年4月2日在中央和国家机关档案工作会议上的讲话中提出：开创档案工作新局面应加强国家档案资源体系建设，“把档案存凭、留史、资政、育人的效用发挥到最大。”中办领导同志也强调“从事档案工作的同志要形成一种职业敏感，凡事首先要从政治上进行考量，看是否符合党的路线方针政策，是否符合社会主义核心价值观和我们党的意识形态，是否符合党和国家的根本利益。”“要以强烈的政治担当和科学的求实精神，用无可辩驳的档案史实对形形色色的历史虚无主义言论予以坚决反击。同时还要用好互联网和新媒体，加强传播引导，这也是档案信息开发利用未来发展的方向。”开展机关档案工作，应把讲政治的思想意识贯彻到机关档案工作的全过程。

（二）机关档案基础业务工作与利用开发工作关系

如何做好机关档案基础业务工作，深入挖掘档案资源的价值，把机关档案资源有效地利用起来，是新时代机关档案工作者应当思考的又一个重要课题。国家档案局领导同志提出了“三结合”的解决问题的思路，即学习贯彻《规定》“要与机关档案工作面临的全新形式结合起来”“与机关档案基础业务建设结合起来”“与机关档案工作转型升级结合起来”。通过贯彻落实《规定》的各项规范化要求，“激发做好基础业务工作的内生动力，建立推动业务工作发展的长效机制，促进机关档案基础业务建设科学、良性发展。”在当前和今后一个时期，各机关可以将数字档案室建设作为新时代推动机关档案工作发展的一个“重要抓手”，并在实际工作中把握好“基础设施够用、管理系统好用、档案资源适用”的大原则。在具体工作安排上，应“集中攻坚，全面推进，按照统一领导、分级负责的原则，统筹规划、协调推进，特别是承担试点任务的地区和部门要力争按时保质完成；积极进取，适度前瞻，对新技术积极追踪、认真研究、审慎采纳，不断提升数字档案室建设品质和水平”。机关档案工作部门和档案工作人员应在做好档案基础业务工作的同时，“认真总结经验，继续加大力度，努力在系统开发利用、深度开发利用、精准开发利用上下功夫”。

贯彻落实《规定》的各项规范化要求，应同创新机关档案工作机制和方法手段结合起来，既发挥机关自身优势又合理借助外力，“把档案部门的资源优势、专家学者的专业优势和现代传媒的传播优势结合起来”“及时提供更加精准、精细的档案支持服务，努力推出更多优秀档案编研开发成果并加大宣传力度，进一步提高档案工作围绕中心、服务大局的能力和水平”。

（三）机关档案工作科学治理与服务能力持续提升的关系

中央政治局委员，中共中央办公厅主任丁薛祥同志指出：“随着网络和信息技术的快速发展，大数据、云计算、人工智能的研究应用越来越深入，这些对今后档案工作到底会产生什么样的影响，引起什么样的变革？随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，档案工作发挥作用的空间越来越大，与老百姓的关系也越来越密切，社会信用体系、社会保障体系等都需要有高水平的档案管理作为支撑”。

《规定》对机关档案工作的科学规划管理、档案信息化建设、电子档案管理系统和电子档案管理等，都提出了较为明确的行为规范要求。机关档案工作部门和有关人员，应根据新时代机关档案工作所面临的新形势、新对象、新任务、新情况、新问题，在遵从法规、遵循标准的前提下，结合本单位的实际情况和发展需要，对机关档案工作做出新部署，提出新要求；认真研究和总结机关档案工作转型、变革的新经验，探索新理论，努力解决好机关档案工作创新与发展过程中出现的新矛盾，不断提升为机关各项工作服务的质量和水平。

机关档案工作的科学治理，首先要落实好《规定》中所要求的科学规划管理要求，确保机关档案工作在规划层面的各项条件得到保证，其中包括基础设施、管理条件、管理人员、经费支持及各项强有力的制度安排等。“巧妇难为无米之炊”，如果一个机关的档案工作缺乏必要的规划保证、资源条件、制度安排，就很难得到有效的推动，内驱力和发展动力就会显得羸弱不堪。

（四）机关档案工作的安全保密管理与国家利益的关系

机关档案工作部门和相关人员，在贯彻落实《规定》的各项安全保密要求和行为规范方面，绝不能松懈。“档案安全是档案工作的底线”，在任何时候、任何情况下“都不允许有丝毫疏忽和放松”。一旦机关档案工作在安全方面出了问题，无论是档案的丢失、损毁、未及时归档和移交，还是在档案管理和利用活动中出现档案信息、数据的失密或泄密问题，都会给国家、机关乃至公民个人造成损失，带来不良后果。为此，机关档案工作部门和人员应不断提高档案安全保密意识，并从“维护国家安全、政权安全、意识形态安全的特殊重要意义”高度出发，不断深化认识。

中央政治局委员，中共中央办公厅主任丁薛祥同志要求：档案人员要“时刻绷紧档案安全这根弦，本着对党、对人民、对历史高度负责的态度，毫不懈怠、一丝不苟、持之以恒地抓好档案安全，切实做到思想上重视、行动上自觉、安全措施上到位，坚决避免各类安全保密事故的发生，确保档案事业健康发展”。安全无小事，无论是档案实体安全还是档案信息安全，都直接关系到党和国家的利益，关系到人民群众的根本利益，关系到机关工作的正常秩序。进入21世纪以来，国内外无数失密、泄密事件的发生，都充分证明维护档案实体安全和维护档案内容政治安全的重要性。

在网络信息环境下，机关档案工作的安全保密工作所面临的新问题、新矛盾、新挑战越来越多，越来越复杂，克服和解决的难度也越来越大。但是，有矛就有盾，只要机关档案工作部门和相关人员按《规定》和国家法律法规的要求，严肃对待，严格把关，严守底线，依规行事，不断提升自身的信息化业务工作能力，就可以将机关档案工作的安全风险降到最低。保障机关档案资源的安全与有效开发利用是一体之双翼，是驱动机关档案工作不断健康有序发展的双轮。档案资源安全是档案有效利用与开发的必要保障，档案资源的有效利用和开发是档案资源安全的目的。机关档案工作部门和相关人员应加强与本单位信息部门的协调配合，建立健全档案工作管理网络。机关分管或负责档案工作的领导，应及时对档案工作中面临的重大安全、保密风险、安全隐患问题，提出具体的应对策略，组织相关人员制定应急处置预案，并通过培训和演练，使整个机关档案工作的安全保密意识得到根本性的提升。

参考文献：

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[2]国家档案局.机关档案管理规定（国家档案局第13号令）[EB/OL]. [2018-10-11]. http：//www.saac. gov.cn/daj/bmgz/dazc_list.shtml.

[3]王英瑋.档案管理学[M].[4版].北京：中国人民大学出版社，2015.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院