中外档案利用服务法制建设的内容特点比较

黄霄羽 杨静

摘要：本文从中外档案利用服务的法制建设概况入手，比较中外档案利用服务法制建设的内容特点的异同；并借鉴国外优点，提出我国档案利用服务法制建设的完善建议。

关键词：档案法档案利用档案服务法制建设比较

Abstract： This paper starts with the general situa？ tion of the legal system construction of archives utili？ zation service in China and foreign countries， and compares the differences and similarities of the con？ tents of archives utilization service in China and for？ eign countries. The paper also puts forward some suggestions to improve the construction of our coun？ trys archives by using the service legal system for reference.

Keywords： Archives law； File utilization； File ser？ vices； Legal construction； Comparison

引言

針对中外档案法规比较主题，笔者展开国内相关文献研究。截至2018年11月10日，以“‘档案+‘法（律）+‘比较/‘对比”为标题，不限时间范围，在中国知网全文数据库及人民大学中文学术发现平台检索，共得出相关期刊文献41篇，报纸文献1篇，硕士论文2篇，未见相关专著。可见，国内关于中外档案法规比较有一定成果。

国内相关成果主要涉及：国内相关档案法规比较、中外档案法规的笼统比较或是中国与某一国家档案法的宏观对比，其中以中法、中美档案法的比较偏多，已有成果多缺乏从内容角度的深入对比。相关度较高的成果有四篇：舒任颖（2007）从档案开放、档案利用与公布、档案开放利用中的民事权益保护三方面的中外比较，阐述档案开放利用中的法律问题，但比较的系统性不足。吴体乾（1987）以宏观对比国外档案法特点为基础，总结出我国档案法内容的八个特点。陈艳红、宋娟（2014）从法律的价值取向、严谨性、操作性和协调性四方面，就档案利用服务法制建设的宏观问题进行比较，但局限是缺乏法规内容的微观比较。李长青（2017）从档案法律关系的主体、客体和内容三个角度入手比较，但内容太过浅显，大多依据二手资料，缺乏最新的法条依据。

总体看，我国就中外档案法规比较有一定成果，但多属宏观叙述，缺乏对中外档案法制建设异同点的微观比较。知己知彼，方能扬长避短。鉴于此，笔者从中外现有档案利用服务法制建设状况入手，侧重从内容角度对比中外档案利用服务法制建设的异同点，提出启示，供国内同行参考。

一、我国档案利用服务法制建设概览

我国档案利用服务的法规依据比较充分。限于篇幅，本文无法也无意穷尽档案利用服务的法律法规，仅根据《国家档案法规体系方案》（2011），列举其中代表性法律法规，并增加国家层面档案利用服务的最新政策，力求全面反映我国档案利用服务的法制建设情况（见表1）。

二、国外档案利用服务法制建设概要分析

本文主要选择美国、加拿大、法国、英国、澳大利亚、日本为档案利用服务法制建设的典型国家进行分析，限于篇幅，仅列举代表性法规（见表2）。

三、国内外档案利用服务法制建设特点的比较

（一）相同点

对比中外档案利用服务法制建设状况，可发现档案利用服务均在档案法制建设中受到重视，档案文件的封闭期、档案开放范围、开放标准、利用手续等核心内容均以法规形式得到明确规定。这也是国内外档案利用服务法制建设的相同点。

1.档案利用服务立法的指导原则相同

中外在档案法制建设过程中都将档案利用服务置于重要位置，作为档案工作的基本指导原则或思想，保障民众获取档案信息的自由权，同时在法律中都规定为档案利用创造条件，简化手续，提供方便。我国《档案法》总则规定：档案法制定的目的是为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务。法国《穑月七日档案法》也提出：获取和查阅档案是一项公民权利，国家档案馆应免费向公众开放。加拿大《图书法与档案法》在图书馆与档案馆的目标章节规定：使文献遗产为加拿大和任何对加拿大感兴趣的人所知，并且使其能被方便利用。日本在其公文书立法目的中也指明：立法是为了保证国民能自主利用记录国家及独立行政法人等各项事务活动或历史事实性的公文书，是国民共有的智力资源。以上规定足见中外对档案利用服务高度重视，并将其放在档案事业发展的目标位置。

2.都重视对档案原件的保护，承认复制件的法律效力

我国《档案法实施办法》第21条规定：各级各类档案馆提供社会利用的档案，应逐步实现以缩微品代替原件，档案缩微品和其他复制形式的档案载有档案收藏单位法定代表人的签名或印章标记的，具有与档案原件同等的效力。

国外很多国家对档案复制件的法律效力也有明确规定，某种程度上即是保护档案原件。英国《公共档案法》规定：档案复制件的法律效力是被认可的，支持其在诉讼中与原件具备同等凭证效力；公共档案的复制或摘要，如已由相关官员进行审查和证明其真实性，并且被封存或加盖公共档案馆印章（公共档案的电子拷贝，只要有合适官员检查和证明其真实性，并公布在网站上）则在任何司法程序中就应当视为具有证据作用。比利时《档案法》规定：档案全文及摘要内容经过“档案保管员”签字并加盖档案馆印章后，该复印件同样具有法律效力。日本在利用方式上，允许利用者可以阅览或摹写（交手续费），电磁记录另行考虑，可能造成原件损坏时提供副本使用。

3.对利用者权益与档案馆义务作出规定

我国《档案法》规定：档案馆应建立科学的管理制度，便于对档案的利用。《档案馆工作通则》规定：设立阅览室，积极改善阅览条件，为利用者提供方便；编制必要的检索工具和开放档案目录，印发档案馆指南等，为各方面广泛利用档案和资料提供方便条件。《机关档案工作条例》规定：机关档案部门应根据工作需要，编制必要的目录、卡片、索引等检索工具，编辑档案文件汇集和各种参考资料，积极主动地开展档案的利用工作。

国外普遍规定：档案馆应向公民提供已开放的可供利用档案。档案馆有义务对公众利用档案的请求做出回应，若拒绝公众利用请求则必须说明理由，并告知相关人员的姓名、职务、申请人申请复核该决定的权利、申诉权及申诉程序等。

4.都重视电子文件（档案）利用

我国《电子文件管理暂行办法》规定：属于信息公开范围的电子文件的利用，应按照国家有关规定执行；不属于信息公开范围的电子文件，按照国家有关档案、保密、信息安全、知识产权保护等方面法律法规的要求，可在规定范围内提供利用。国外更加重视电子文件的立法工作。美国《电子信息自由法》规定：电子信息适用于《信息自由法》，政府机构应提供大量的电子信息，保障公众获取信息的权利，要求供公众查阅与复制的联邦政府机关材料必须保证网上和书面两种获取方式；《联邦档案馆藏与档案管理法规》中有专门的“电子档案管理规定”的详细说明。英国政府颁布《信息自由法》，也为电子文件利用提供依据。

（二）不同点

1.档案开放期限的规定不同

我国对开放档案期限的表述相较国外更笼统。我国《档案法》规定：一般应自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。

国外对开放档案期限的规定较灵活，多以25～30年为封闭期，且呈现缩短趋势。美国颁布11652号总统行政命令（1972）规定：档案封闭期由过去的50年缩短为30年。1978年又要求政府机关对形成期满20年的机密文件进行解密检查，尽可能向公众开放。英国甚至规定大部分档案不设保密期。澳大利亚对各时期形成档案的封闭期有不同规定，總体特征是档案形成时间越晚，封闭期越短。法国档案馆以“自由公开”为原则，除涉及其他权利矛盾需要设立25～120年不等的封闭期，其他公共档案都随时向公众公开，设置较为灵活清晰。加拿大规定移交到国家档案馆已满30年无特殊限制的公共文件，须向公众开放；不足30年的公共文件，除特殊限制外，也可有条件地向公众提供利用。同时，国外对限制利用的档案种类考虑也较周全。法国、丹麦、俄罗斯、加拿大、日本等国家，除涉及国家利益之外，还考虑到与机关签订移交协议的档案、其他法律规定不可公开的档案、处于修复或者使用期间的档案、侵害个人隐私或者利益的档案、涉及司法诉讼的档案、档案本身的物理情况等多种情况，并对以上情况都有细致规定。

2.利用主体的规定不同

我国《档案法》规定档案利用主体是中华人民共和国公民和组织。《档案法实施办法》规定：外国人或者外国组织利用我国已开放的档案，须经我国有关主管部门介绍并取得其前往的档案馆的同意。

国外对档案利用主体的年龄、国籍等限制较少，公众可普遍利用档案，且手续简便，外国人一般提供身份证明即获准查阅档案。美国规定凡年满14周岁的公民，持有身份证明，即可办理为期三年的利用证，在有效期内自由出入国家档案馆阅览室，外国利用者也无特别限制。澳大利亚规定封闭期满的档案，经鉴定后可向公众开放；档案一旦开放，任何人都能公开利用，外国人持有护照也能利用。日本在限制利用方面有详尽说明，除此之外公民可无条件利用开放档案；有特殊需要使用以上限制利用的公文书的可以提出申请，并且有权对申请结果提出上诉。

我国因国情等原因，不仅外国组织和个人，台、港、澳同胞和海外华侨在利用档案时也需出具特殊证明，限制相对较多。

3.限制利用档案范围的规定不同

在利用范围方面，中外普遍认同“档案开放是常态，不开放是例外”的原则，但在不开放档案的处理方式上，仍有一定差异。

我国《档案法》中涉及国家或重大利益以及其他到期不宜开放的档案（在《档案法实施办法》中的描述是“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案”），并没有其他配套法规对此详细说明。关于未开放档案的利用方面，《档案法实施办法》规定：机关团体、企事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经过有关的档案行政管理部门审查同意，但缺少对利用未开放档案程序的明确规定。在《机关档案工作条例》以及《档案馆通则》中也以“报请上级主管领导机关审查批准”一带而过。

国外普遍对非开放档案的范围有详细规定。美国《信息自由法》规定信息公开与否的标准，涉及国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等9类材料可作为例外不予公开，但政府机关负有举证责任，证明不公开的材料属于例外。英国规定25类信息可能“免予公开”，17类信息相对“免予公开”，有关国家安全、议会特权及个人信息等8类信息绝对“免予公开”。加拿大则规定除非得到枢密院同意，否则加拿大图书档案馆不得将《信息获取法》第69条第1款规定的信息提供利用。加拿大的档案利用限制有四种形式：一是查询限制，主要是对私人档案一般限制查询，国家档案馆必须遵守与捐赠者达成的协议；二是复制限制与著作权限制，馆藏档案的复制可能受到捐赠人设立的限制，并会受到著作权法的限制；三是保护档案实体的限制，假如档案实体状态恶化，只能查阅档案复制品；四是未立卷归档的档案，一般要等待若干年后才会进入开放阶段。清晰的公开界限是保障公众知情权，增强公众信任感的重要基础。

相比国外详细规定，我国规定较模糊。《档案法》仅说明国防、外交、公安、国家安全等涉及国家重大利益的档案，以及档案馆认为到期不宜开放的档案，可延期开放。此外，国外要求对限制档案开放，政府应作出必要说明，且政府有举证责任，如公众对反馈结果不满意还可申诉。如澳大利亚规定：按照澳大利亚法律规定，封闭是执法，开放也是执法，不按时向公众开放应开放的檔案属违法行为，如果档案馆保存的档案不提供利用，利用者可依据1982年实施的《信息自由法》提起上诉。这一点在我国的档案法规中未得到重视。

4.对档案利用服务方式的规定不同

在利用服务方式规定方面，我国档案法律法规的规定比较传统和单一，缺乏考虑利用主体的多样性和服务主体的主动性。如在利用方式方面，我国《档案法实施办法》的解释是指对档案的阅览、复制和摘录；在《档案馆工作通则》中还提到了以“复印、照相方法复制”。但考虑到现实情况，档案的利用方式可多种多样。在服务方式方面，我国的规定包括：编制必要的开放工具和检索目录、印发档案馆指南、举办各种形式的展览、开展有关的学术活动等。这些服务方式同样带着较传统的色彩，且缺乏一定的积极主动性。虽然各地已有尝试探索新的服务方式，但仍相对保守，并且缺乏法律条文的具体规定。

国外对档案利用服务方式的规定包括：以邮寄方式发送给申请人（比利时）；通过通信网络提供档案文件、提供有偿信息服务（俄罗斯）；接待查询、组织参观（英国）；提供信息咨询、组织各种活动，包括展览、出版、表演（加拿大、新加坡）等多种方式。这些规定既体现出档案利用服务的丰富形式，也提高了服务者的主动性，使利用服务更加人性化，更符合“数据多跑路，足不出户办业务”的现代化便捷思维。

5.对信息安全及个人隐私权的重视和保护程度不同

我国《档案法》第四章“档案的利用与公布”中，对维护信息安全、国家利益方面的规定较突出，而在个人隐私方面仅有两条规定：一是个人移交、捐赠、寄存的档案可就开放时间提出意见；二是个人所有档案的公布可由档案所有人予以公布。总体看，国内对档案利用中的个人隐私保护力度相对较弱，尚未出台保护隐私权的专门法案。《档案法》及其他法规也鲜见有关档案利用服务中保护个人隐私的具体规定。

国外档案法规在档案利用服务过程中普遍重视保护个人隐私。如以英美加澳为代表的国家均颁布有专门的《隐私权法》。美国规定政府机关不应保存有秘密的个人信息记录，个人有权知道被政府机关记录的个人信息及其使用情况；加拿大对私人档案限制查询有具体规定；俄罗斯《联邦档案事业法》规定：含有公民个人、家庭、私生活信息或对其安全构成威胁的档案文件，自产生之日起75年内限制获取，获得公民本人或继承人书面允许后可提前获取；瑞士《联邦档案法》规定：经同意可以查询封闭期内的档案，但查询目的不能针对其中的个人信息。此外，部分国家在档案法中列出了保护个人隐私的参照法，如新西兰的参照法律主要是《政府信息法》（1982）和《隐私法》（1993），这两部法律分别对政府信息及个人信息的公开利用有明确规定。

除以上不同点，中外档案利用服务法规还有其他区别。例如：对电子文档信息利用服务的重视程度不同。国外法规大多认同信息化的重要作用，将网上资源公开作为档案利用服务的主要途径之一，强调档案利用服务方式的多样性和便捷性。而我国法规对档案资源的在线利用规定相对较少。再如：中外档案利用服务法规的导向不同。国外法规更多突出档案利用服务的社会历史和文化休闲导向；我国由于受“局馆合一”的档案管理体制影响，法规更强调档案利用服务的行政或政治导向。

四、对我国档案利用服务法制建设的完善建议

通过中外档案利用服务法制建设的比较，可看出我国档案利用服务的法制建设存在以下不足：一是仍存在“重保管，轻利用”思维，对档案利用服务重视程度比之发达国家仍有差距。二是开放时间、利用主体、利用范围的相关规定不够具体、明确。三是缺少对利用方式、电子档案利用、利用者权益与档案馆义务等方面的详细规定。对此，借鉴国外经验，本文对我国档案利用服务法制建设的完善提出四点建议：

（一）强化档案利用服务理念，树立前瞻思维

因受“重保管、轻利用，重保密、轻开放”传统思想的束缚，我国档案利用服务法规的规定相对保守。对此我国应强化利用服务理念，进一步提升利用服务在档案法中的重要位置，鼓励和促进档案的合规开放、广泛利用和科学服务。同时，笔者认为，随着我国信息化步伐的加快，为推动我国档案利用服务更好地适应国家信息化建设的需要，应积极推动档案利用专门法规的颁布，从微观层面对档案利用服务进行规范，从而更好地指导工作实践。此外，我国档案利用服务法制建设要注意树立前瞻性思维，因法律政策具有一定的稳定性，不可能朝令夕改，因此要注意科学预测未来一段时间内档案利用服务可能出现的新情况和新问题，用前瞻性思维指导并贯穿档案利用服务的法制建设。

（二）以体系化思维完善档案利用服务法制建设

我国档案利用服务法制建设应将体系化思维贯穿始终，注意法规外部的协调一致性与法规体系内部各法规的同一性与互补性。首先，作为国家法律体系的一部分，要在从属于《宪法》的前提下，注意与国家其他相关法规的衔接；其次，在档案利用服务法规体系内部各法条之间的相互补充。例如：档案利用服务的相关法律规定与《政府信息公开条例》《著作权》等法规的衔接，《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》与《电子文件管理暂行规定》在档案利用方面的互相补充等。同时，各地区和各部门应该根据地区特点在不违背上位法情况下制定具体的、可直接操作的执行性规范，避免我国档案利用服务工作因缺乏相关参照而显得畏首畏尾与苍白无力，特别要注意对不一致、易造成困惑的地方进行特别规定。

（三）合理设置档案封闭期，科学划分提前与延后开放档案的种类及范围

我国档案法虽规定30年的档案封闭期，但延长或缩短封闭期的规定不甚清晰，不够灵活，只用笼统的“少于30年”和“多于30年”概括，导致具体工作中档案部门难以界定和把握，判定开放档案的范围和时限趋向保守，易妨碍档案利用服务。因此，档案利用服务法制建设应综合考虑国外缩短封闭期的普遍潮流，结合具体国情合理灵活地设置档案封闭期，在维护国家安全前提下，对与公民生产生活密切相关的档案，适当提前开放，方便利用。此外，我国档案法规定：经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年。“等”字可以包罗万象，显然规定的范围略显宽泛，增加了档案部门判定封闭期的难度。另外，“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年”，对于应延期开放的内容缺乏具体规定，界定过于模糊，导致在实际操作中缺乏明确法规依据。故档案利用服务法制建设应科学划分提前开放档案的种类，并明确界定涉及国家安全或重大利益以及其他到期不宜开放档案的范围。

（四）增加新的档案利用服务方式、隐私权保护及公民权益维护等内容

档案利用服务的健康发展离不开法律保障。随着时代发展，社会形势变化，档案利用服务法制建设也应该跟上步伐，与时俱进，减少档案利用服务工作中的漏洞。

首先，应加快档案利用服务法规的修订步伐。如《档案法》的修订案已经提了很多年，却迟迟未落地。另根据我国《国家档案法规体系方案》，我国有一些需制定的档案行政法规、国务院部门规章，如《国家档案馆条例》《电子档案管理条例》《城建档案利用管理办法》等，也应加快制定步伐。其次，应更新或补充档案利用服务方式的规定，信息化时代，档案利用服务方式不应单一和局限，新的档案利用服务方式的拓展需要有法律保障。再次，应增加对公民、组织的合法利用权及隐私权的保护。信息化时代档案信息借助网络平台在高速共享与开放的同时，档案信息利用与服务中出现的知识产权、信息安全、权力垄断、区别对待、优先利用、隐私权保护等诸多问题也愈发明显，我国现行档案法律法规体系明显单薄。最后，我国档案法规缺少对档案机构提供利用职责及利用者维权方法的规定。因此，档案利用服务法制建设，应明确档案机构提供利用的义务及利用者享有的档案利用权利，并对档案馆不履行提供利用服务职责，公民、组织合法的档案利用权受到侵害时，公民、组织依法维权的方法和途径作出具体规定。

*本文为北京市社科基金项目“文化惠民导向的档案馆公共服务策略研究”（项目编号18GLB018）的研究成果。

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作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院2.盐城师范学院公共管理学院