特色小镇的合理建设和发展

刘卫东

近年来，特色小镇建设成为了我国城市化的热点。很多学者把特色小镇作为新型城镇化的实现途径，通过学术会议、学术论文、著作和各种媒体不遗余力地进行鼓与呼。国家和地方政府出台了各种促进特色小镇发展的政策，从规划编审、用地供给、产业政策、资金融通、招商引资和人才引进等方面给予倾斜和优惠。特色小镇更是作为房地产开发的新概念，受到了房地产开发商的青睐，各种以特色小镇冠名的房地产项目纷纷出笼，风起云涌。然而，特色小镇的科学和合理建设与发展，现实存在的挑战和隐忧在我国城市化发展过程中值得认真研究。

首先，特色小镇建设和发展必须符合城市化发展的规律。从世界经济和社会发展的趋势分析，人类社会已经进入了城市为主的新时代，经济全球化和科技信息化是不可抗拒的发展趋势，大城市作为未来世界经济和文化活动的中心舞台，影响着一个区域和国家的社会经济发展，决定着一个区域和国家参与全球经济的分工、协作的地位和综合竞争能力。在发达国家，即便今天已经完成80%以上的城市化水平，人口还进一步向纽约、多伦多、巴黎、伦敦、东京等大城市集聚。日本东京圈现在成为了一个巨型城市，人口占到日本总人口的1/3；以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，土地占美国总面积的1.5%，人口占美国总人口的22.5%。大城市有利于提高劳动生产率，越大的城市收入水平越高，这是一个全世界都适用的普遍规律。大城市经济实力雄厚，科技和文化发达，创新能力强，就业机会多，基础设施利用效率高，可以节约用地，有利于资源循环利用和环境污染综合治理。中国城市分布（不包括中国台湾地区和港、澳特别行政区），按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）以城区常住人口为统计口径的城市规模划分新标准，2014年中国653个城市中，城区常住人口1000万以上的超大城市只有3个，城区常住人口500万以上1000万以下的特大城市9个，城区常住人口100万以上500万以下的大城市126个。无论是从城市首位度和城市规模分布的齐普夫定律测算，还是和世界发达国家比较，我国城市数量太少，很多地方区域首位城市偏小，不能满足我国2020年城市化水平达到60%，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的需要。提高我国城市化质量，建设和完善我国城镇体系，应该充分发挥城市规模经济和集聚经济效益，增加城市数量，扩大城市规模，优先发展大城市。我国1620多个县城和19880多个建制镇，是重要的后备城市来源。

其次，特色小鎮建设和发展应该正视其在城市体系中的功能定位和本质内涵。根据国家发改委发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。从各地特色小镇建设规划看，特色小镇实际上包括了三种类型：一是传统的小城镇，它处在由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、建制镇等构成的城市体系中最低的层次，其特色表现为在城乡地域中地理位置重要、资源优势独特、经济规模较大、产业相对集中、建筑特色明显、地域特征突出、历史文化保存相对完整的乡镇。二是大城市郊区的“新城”，是中心城市的副城或者组团构成，具有承接中心城市人口、产业和服务的辐散作用。三是城市更新改造和大城市规划实施的建设单元，它实际上是位于中心城市规划建设区范围，是中心城市的组成部分，它强调的是城市土地的混合利用，充分考虑居住与就业平衡等因素，将住房建设与商业商务设施、产业区布局有机结合，避免“居职分离”，降低城市居民生活成本。应该指出，小城镇不是城市建设和发展的目标。城市建设和发展，应该是把城镇建设成为城市，小城市发展成为中等城市，中等城市发展成为大城市。因此，对于传统小城镇，它在长期的城市化发展过程中没有发展成为具有一定规模的城市，肯定存在着不利于城市发展的客观因素限制，特色小镇建设不能拔苗助长。一般城镇作为城市建设和发展的胚胎，不可能都发展成为城市，应该鼓励自然竞争，优胜劣汰，采取政策倾斜并不公平。大城市郊区的“新城”与中心城市的关系比较密切，承担着中心城的部分功能，同中心城市有快速交通连结，人们可能白天去中心城市上班，晚上回到新城居住。但是，随着这些“新城”结构功能的完善，它便宜的地价，优良的居住环境，吸引着各种类型的企业和服务公司进驻，原来到中心城市上班的人们，有可能就地安置就业，“新城”和中心城市的关系就逐步转变成为了竞争关系。特色小镇如果是城市更新改造和大城市规划实施的建设单元，它实际上不是小城镇建设，而是城市总体规划的分解，是城市分区更新或成片开发，是邻里规划理念的落实。

最后，特色小镇建设和发展应该立足于服务农村，促进城乡统筹发展。城市化是现代化的标志，也是生产力发展的必然结果。城乡一体化是指城乡土地统筹利用，建立城乡统一市场，促进城乡人口、经济、技术合理流转，城乡经济分工协作，公共服务均等化，城乡差别缩小。城乡一体化决不是城乡产业经济趋同，城乡建设景观雷同，形成“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇象农村”的格局。特色小镇在城市化发展受到规模限制因素难以克服的情况下，不应该强调规模扩张。特色小镇建设和发展重要的是发挥特色，使其在城乡地域中地理位置重要的小镇区位优势充分发挥，建设成为农产品的加工中心和公共服务中心，发挥其农村市场的流动中心、行政管理中心和社区文化中心功能；对于资源优势独特、经济规模较大、产业相对集中的小镇，应该积极把资源优势转变为商品优势，把商品优势转变为竞争优势，认真研究产业经济和城市建设规模发展潜力，在条件许可的情况下，使之建设成为小城市，逐步发展成为中等城市；对于建筑特色明显、地域特征突出、历史文化保存相对完整的小城镇，它具有明显的旅游资源优势，应该加快乡村旅游产业发展，使之成为区域中心城市的后花园，以旅游为纽带，加强城乡交流，使其成为城市人口养老、旅游、休闲、生活消费场所和“第二居住”空间，吸引城市人才、技术、资金和产业向乡村流动，最终实现以非（第二、第三产业）促农，以城带乡，城乡经济社会协同发展。

政府发挥作用应该基于对特色小镇的本质认识，正确把握特色小镇建设和发展的方向，发挥其引领、激励、组织和协调功能。特色小镇建设和发展必须坚持市场主导，鼓励创新，重视人居环境建设，按创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产城人文”四位一体有机结合的经济社会发展平台。endprint