地方行政事业单位内部控制实施存在的问题与对策

陆晓菲

摘要：从财政部2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布以来，许多行政事业单位陆续开展了内部控制工作，取得了一些不错的成效，但仍有部分行政事业单位存在着内控制度建设脱离工作实际、内控意识淡薄、内控监督职能弱化等问题。文章就现阶段行政事业单位内部控制工作中存在的问题以及应对措施进行初步分析。

关键词：行政事业单位；内部控制；内控意识；内控监督

行政事业单位的内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济和业务活动的风险进行防范和管控。从静态层面看，内部控制是单位为了防范和管控经济和业务活动风险而建立的内部管理系统，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制程序和措施；从动态层面看，内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。完善的内控制度体系建立以后，政府各项工作可以科学有序的自动运转而不需要过多干预。

一、加强行政事业单位内部控制的意义

2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式实施，为政府各部门、各单位的管理带来了积极的意义：一是防范了会计账务失真、财务管理、资产管理等各类风险，有效地维护了行政事业单位财经纪律秩序。二是明确了内部控制不再是单纯会计层面的控制，而是对行政事业单位的一种全面控制，除了各种资金、资产和经济类活动外，还涉及人事管理、编制管理等方面。因此，行政事业单位应充分加强内部控制管理，及时建立完善制度体系，降低腐败浪费、贪污舞弊的可能性，提高单位提供公共服务的质量和效果，约束行政权力的分配和使用。

二、行政事业单位内部控制面临的问题

（一）制度建设脱离实际

在内控工作开展的初期，大多数行政事业单位对于为什么要建设内控制度、要达到什么样的效果不曾考虑，仅仅是将《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件中提及到的內容生搬硬套，没有结合本单位的职能特点对业务流程进行认真梳理，导致制度覆盖不够全面，使内控工作浮于表面、流于形式，实用性不强，造成“上墙上板就是不上手”的尴尬局面。同时，行政事业单位的机构设置和人员变动权限由人社部门统一进行管理，故各单位无法实行关键岗位轮岗和不相容岗位分离制度，使舞弊风险大大增加。

（二）思想认识不全面

内控工作的开展是由财政部门牵头实施的，因此就有很多部门认为内控工作主要是财务管理控制，直接将工作交给财务部门，不仅忽视了内控工作的总领全局，而且使全面内控变成了片面单一的财务管理控制，阻碍了内控工作的建设和推行进度。同时单位负责人权利过于集中、内控意识淡薄的现象仍普遍存在，往往基层人员按照内控制度规定履行岗位职责时，经常收到上级要求特事特办的指令，使内控工作失去了防控风险的作用。

（三）内控监督职能弱化

《行政事业单位内部控制规范（试行）》确立了自我评价、内部监督、外部监督等三个层次的监督机制，然而在实际工作中这三个层次的监督作用都被不同程度的边缘弱化了。大多数开展内控制度建设的行政事业单位，一般都是指定财务部门负责具体工作，既为单位制定内控工作方案，又督促内控具体执行，还对各业务部门的执行情况进行评价与监督，这种情况导致了内部评价与监督失效，自我评价和内部监督的手段过于落后，应付现象严重，大多流于形式；外部监督所涉及的财政、审计、监察等部门各自为政，未形成有效合力，监督力度也不足。

三、加强行政事业单位内部控制的措施建议

（一）完善制度体系建设，筑牢内控工作基础

与企业内部控制的目的不同，企业内部控制的目的是降低经营风险，创造营业利润，而行政事业单位内部控制的目的是降低廉政风险，创造节约高效履职的服务型政府。因此在制定行政事业单位内部控制制度时，应该从行政事业单位的非营利性、社会服务性、事业可持续发展性等方面制定内控制度，全面反映单位的经济和业务活动，促进行政事业单位不断提高行政管理水平。

一是健全组织领导。各行政事业单位应成立由主要负责人担任组长，所有业务科室负责人为成员的内控工作领导小组，为全面推进内控规范建设提供组织保障。领导小组办公室设立在财务部门，各业务部门均参与内控制度的制定、实施、监督、评价和完善整改等环节，形成一个互相制衡、互相监督的组织架构。

二是加强调查研究。对单位内部的经济业务流程进行认真梳理，结合管理结构和岗位职责、业务流程，找出风险点，制定具体完善的内控制度。明确各部门和有关人员的责任分工，将全部业务和资金流纳入制度管控，实现工作“零死角”、资金管理“零风险”和“零差错”、财政资金“零存量”。

三是完善机构建设。加强与编制、人社部门的联动，适当扩充内控工作编制和人员，实行不相容岗位分离和定期轮岗制度。对确不能增加人员和岗位的，应由单位分管领导定期对关键风险岗位上的人进行检查和监督，并将结果经主要负责人审查后，报财政部门备案。对一些较大单位可以结合实际，探索设立总会计师岗位，既是班子成员，又保持相对独立性的地位。总会计师岗位的设立与定位，使内控工作的调度力度加大，有利于内控工作的有效推行。

（二）加大思想重视程度，提升内控工作主动性

一是增强上层内控意识。加大对《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等文件的学习力度，丰富领导班子和内控人员的知识储备，培养良好的内控意识，营造懂内控、重内控、抓内控的工作氛围，为深入开展各项目标任务打下坚实的理论和思想基础。

二是加大全员培训力度。内部控制需要全员参与、相互协作，因此必须加强对所有职工内控知识的宣传和教育工作，使其深入理解并自觉参与到各项业务的全程控制过程中，形成全员控制的良好局面。首先，将制定完善的内控制度编制成册，并下发至每名职工手中，使其全面了解、掌握本单位的各项工作规范；其次，设置内控制度执行情况打分表，组织所有职工进行互评打分，督促大家在日常工作中时刻保持内控意识，真正体现内控制度的约束作用；再次，建立内控周例会制度，及时探讨和交流内控制度的执行情况，对发现的问题研究改进措施。endprint

三是完善人才激励和培养机制。拓宽内控人员晋升的渠道和途径，培养道德高尚、爱岗敬业的专业型内控管理人员。通过组织多种形式的专业培训和道德教育，全面提高内控人员的整体素质，同时将培训经历作为个人晋升和职称评审的记录。

（三）强化内外部监督与评价，增强内控工作实效性

一是完善内部监督与评价。利用现代化管理手段，建立內控信息系统，实现经济和业务活动的自动控制，减少或消除人为操纵因素的影响，有效防止领导级越权，职工间互相串通等现象。结合内控制度执行情况打分表和周例会，建立内控评价公示制度，对实施情况通过局域网、公示栏、公告板等定期进行公示。

二是加强外部监督与评价。建立财政、审计、纪检监察三方联动监督机制，将内控监督情况通过政府网站、报纸、杂志等方式及时向社会公开，主动接受社会公众的监督，优化监督效果，督促行政事业单位的内控制度科学健康地运行。

三是引入“外脑”机制。由财政部门牵头组织对行政事业单位进行内部控制等级评定，聘请专家学者进行科学的外部评价，具体制定和公布内控制度等级评价标准。评价标准包含内控制度建设、决策、执行、评价、监督等环节，评定等级细分为内控标准一级单位、二级单位、三级单位、待评定等级单位和不评定等级单位五个等级。核定等级要一年一评定，核定中发现有执行不到位或有漏洞未及时制定相关内控制度的，应予以调减等级；对于积极开展内控并达到标准的应予以调升等级。及时将内控评定结果进行通报与公示，并作下一年度预算资金安排和单位行政管理水平考核的重要参考依据。

四、结语

综上所述，行政事业单位内部控制体系的建设是一项长期的动态工作，我们在内控制度体系建立以后，应根据国家新政策要求和内外部环境变化不断修改和完善内控制度体系。另外由于我国行政事业单位内部控制工作处于初期阶段，我们应认真学习企业内部控制和国外政府团体内部控制建设的经验，结合我国国家体制实际情况，探索出具有中国特色的行政事业单位内部控制规范体系。

参考文献：

[1]时军.行政事业单位内部控制规范实施问题研究[J].财会通讯，2015（03）.

[2]陈留平，周蒙蒙.行政事业单位内部控制研究[J].会计之友，2015（15）.

[3]潘迎喜.加强行政事业单位内部控制制度建设的思考[J].经济研究参考，2016（64）.

[4]李英，刘国强.再论行政事业单位内部控制建设若干基本问题[J].财务与会计，2015（08）.

（作者单位：山东省青岛市市北区财源建设办公室）endprint