摸清资环家底 破解承载瓶颈——杭州市探索开展城市资源环境承载能力监测预警机制研究

资源环境承载能力是指在一定的时期和区域范围内，在维持区域资源结构符合可持续发展需要，区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下，区域资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施是中央全面深化改革的一项重大任务。“探索建立资源环境承载能力监测预警机制”也是杭州市成功入选首批国家生态文明先行示范区后的两项制度创新任务之一。2015年杭州市发改委在全国率先启动了资源环境承载能力监测预警机制研究，经过近两年研究，该课题已通过中国工程院原副院长杜祥琬院士和中国科学院、清华大学、北京大学等单位的专家评审，认为该项研究有创新、有特色，对杭州市建立资源环境承载能力监测预警机制具有重要的指导作用，对国内其他地区开展相关工作也有很好的借鉴意义。

研究成果和应用

该项研究从土地承载力、水资源承载力、生态承载力、环境承载力、风景名胜区资源环境承载能力等五个方面入手，对“十二五”期间杭州市主城区和7个区县（市）的资源环境承载情况和变化趋势进行了评价。主要成果包括以下四个方面：

——以杭州市为对象，在国内首次开展城市资源环境承载能力评价，并根据结果对评价方法提出了调整建议。研究采用《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》（发改规划〔2016〕2043号）对杭州市主城区和7个区县（市）进行评价，并根据杭州市实际情况，对集成评价、过程评价和3个专题评价方法提出调整建议，得到了国家技术团队专家的初步认可。

——评价了“十二五”期间杭州市提升资源环境领域承载能力工作取得的成果。“十二五”期间特别是“十八大”以后，杭州市资源环境承载能力呈现逐年趋好态势。一方面，杭州市通过对造纸、化工、印染、电镀、制革、铅酸蓄电池等高污染行业整治提升，大力推进节能减排，环境质量大幅改善，97%以上省控断面水质达到III类以上，集中式饮用水源地水质100%达标；另一方面，杭州市通过优化用地管理，推进节水减排，开展绿化造林，单位建设用地GDP比2010年提高50%以上，用水总量较2011年下降13.2%，森林覆盖率达到65.2%，土地、水、生态等资源利用效率均优于全国平均水平。

——通过分析超载原因，找出未来杭州市空间开发和资源环境管理需要重视的问题，并提出针对性的政策建议。成因分析显示，杭州市资源环境承载能力存在三个较为突出的问题：一是全市城市化区域大多存在大气污染物超标问题，主要超标污染物是PM2.5；二是局部性水土资源短缺问题，主城区、萧山区等未来适宜开发建设土地资源有限，部分重要产业平台水资源瓶颈需要突破；三是有些地处山区的县（市）水土流失面积趋近临界超载，经济林种植、矿山开采、交通工程建设造成的水土流失问题应予重视。在此基础上，该项研究从环境整治、产业发展、城镇建设、水土保持等方面提出政策和措施建议。

——率先提出了一套景区资源环境承载能力评价方法，并对西湖景区进行试评价应用。西湖是杭州市作为国际知名旅游城市的标志。西湖申遗成功和G20峰会召开后，西湖风景名胜区面临着巨大的游客接待压力。游客量的与日俱增使资源、环境、交通等都面临巨大的“透支”压力。该项研究立足于世界遗产的保护和公共资源的良性开发，对西湖风景名胜区的资源环境承载能力进行研究，提出了包括生态环境承载力、资源空间承载力、设施服务承载力、综合心理承载力等四个方面7项指标的景区资源环境承载能力评价方法，结果表明大气环境、热点地区空间容量和节假日交通超载是景区资源环境承载能力面临的最主要问题。

图/黄伟光

通过该项研究，一是为省、市资源环境承载能力监测预警机制建设积累经验、提供思路。建立资源环境承载能力监测预警机制是未来中央和地方政府制定差异化政策的重要依据。本次研究工作为杭州市和浙江省相关工作积累大量经验。

二是为杭州市产业、空间规划布局摸清资源环境家底资料。浙江省第十四次党代会明确提出大力推进大湾区大花园建设，杭州市作为杭州湾经济区的核心城市迎来新的发展机遇期。研究对全市各区、县（市）资源环境承载能力的部分成果已应用于大湾区空间和产业规划布局，在资源环境承载力较强的地区谋划布置大产业、大平台，在资源环境承载力较弱的地区重点挖掘存量资源、提高利用效率、控制传统产能，把各类开发活动控制在资源环境承载力范围内。

三是为杭州市资源保护和环境整治指明重点区域和重点领域。杭州市各资源主管部门和区、县（市）认同并采纳研究观点和结论，以此作为“十三五”期间开展环境保护和整治工作的重要依据之一。例如，为提升水资源、水环境承载能力，全市加大太湖流域和千岛湖流域水环境综合整治工作力度；杭州市工业主平台——大江东产业集聚区针对本地水、气环境承载能力较弱的问题，大力实施园区循环化改造和重污染行业淘汰机制，计划到2021年前淘汰规下印染、化工企业。

四是为杭州市建设国际旅游城市探索景区科学管理新思路。研究立足杭州作为国际知名旅游城市的特色定位，把景区日常环境监测和游客监测工作，提升为对景区空间、设施、环境和游客体验于一体的综合承载能力的监测评估，确保景区能够维持必要的环境质量、保护文物古迹，同时进一步优化公共资源管理、健全相关政策措施，得到景区管理部门的认可，为风景名胜区科学管理提供量化工具和新思路。

若干建议

要高度重视资源环境承载能力监测预警机制建设。党的十九大报告明确提出要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立资源环境承载能力监测预警机制是国家主体功能区战略的重要基础工作，也是中央对地方的重要考核指标。按照《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》要求，未来将形成由全国性、区域性、省级和市县级评价组成的一体化监测预警评价机制。开展该项工作，摸清资源环境家底，是科学谋划空间开发战略，优化全市生产力布局和资源要素配置，尤其是统筹协调好各类管控指标配置的重要手段，也是对全国和区域层面的监测预警结论形成校验，因此必须高度重视，并认真做好该项工作。

要逐步完善资源环境承载能力监测体系，建设综合预警平台。为配合国家对监测预警从县级行政单元向网格化发展的要求，建议进一步优化资源环境监测站点布局，强化监测站点建设，提高数字化、自动化和智能化水平。同时，按照中央的要求，各级政府要对临界超载区进行定期评价，对超载区进行实时评价，建议充分利用现有大数据平台优势，整合各类资源和环境管理部门的数据信息，建立监测预警数据库和技术平台，并按年度编制资源环境承载能力监测预警报告。

要建立健全资源环境超载政策响应机制。建议根据不同预警等级，从财政、投融资、产业、土地、人口、环境等方面，在中央管控措施的基础上，提出地方预防和响应措施。如财政政策方面，对不同等级地区制订对应的综合奖惩措施，对涉及超载问题的领域加大资金支持力度；产业政策方面，建立基于资源环境承载能力的产业负面清单；土地政策方面，对产业项目的投资强度、亩产税收、容积率等指标设立基本准入门槛，并对超载和临界超载区域设立更高的准入要求。

杭州市开展的资源环境承载能力监测预警机制研究为践行习总书记“绿水青山就是金山银山”理论，落实绿色发展理念进行了理论探索；为杭州市破解地区资源环境约束，在机制建设、区域和产业发展、资源环境保护、景区管理等方面实现科学、精细管理提供有力支撑；也为下一步全国开展省、市资源环境承载能力监测预警机制建设积累了实践经验。