论强化政府在公共文化服务体系示范区建设中的作用研究

闫朝霞

关键词： 均衡发展;多元化投入;考核评价机制;国家公共文化服务体系示范区

摘 要： 自2013年以来，洛阳市以创建国家公共文化服务体系示范区为契机，大力加强公共文化建设，通过提升改造市、县、乡、村四级文化设施，初步建成了贯穿全市的服务网络，公共文化服务能力明显提高，群众精神文化生活显著改善。但是，公共文化服务效能特别是基层公共文化服务效能不高的问题还比较突出。文章介绍了洛阳市公共文化服务体系示范区建设的基本情况，分析了洛阳市在公共文化服务体系示范区建设中存在的问题及原因，提出了强化政府在公共文化服务体系示范区建设中作用的对策与建议。

国家公共文化服务体系示范区是指结合当地实际，坚持公益性、基本性、均等性、便利性，在满足群众基本文化需求的基础上，积极探索如何形成网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系，进一步推动公共文化服务广覆盖、高效能，为构建基本完善的公共文化服务体系提供实践示范和制度建设经验的地区。国家公共文化服务体系示范区是由文化部、财政部在“十二五”期间共同开展的一项战略性文化惠民项目，现已进行了三批。洛阳市成功申报第二批国家公共文化服务体系示范区创建试点城市，经过三年的努力，顺利通过了验收。洛阳市政府在公共文化服务体系示范区的创建中发挥了主导作用，按照公共文化服务体系示范区标准，对软硬件设施进行了提升改造，提高了洛阳市的公共文化服务水平，为“书香洛阳”建设打下了基础。笔者从实践出发，以洛阳市创建国家公共文化服务体系示范区為例，对公共文化服务体系示范区建设的基本情况、存在的问题及原因进行了调研和分析，尝试性地提出了强化政府在公共文化服务体系示范区建设中作用的对策与建议。

1 公共文化服务体系示范区建设的基本情况

自2013年以来，洛阳市以创建国家公共文化服务体系示范区为契机，大力加强公共文化建设，通过提升改造市、县、乡、村四级文化设施，初步建成了贯穿全市的服务网络，公共文化服务能力得到明显提高，群众精神文化生活得到显著改善。

1.1 设施建设实现跨越式提升

自2013年以来，洛阳市15个县（区），除2个已达标县区（新安县、吉利区）外，其他13个县（区）都实施了图书馆、文化馆新建或改扩建工程，新建馆舍28个，新增面积15万平方米，结束了5个城区没有图书馆的历史;县级公共文化设施特别是全市的“两馆”都达到国家二级馆以上标准，其中60%以上达到了一级馆标准，在5个国家级贫困县中有4个县的图书馆达到了一级馆标准。全市182个乡镇（街道），除4个涉及拆迁外，其他都设置了综合文化站。全市共有3，144个行政村（社区），除89个涉及拆迁外，其他都建立了文化活动中心。

1.2 队伍建设得到加强

洛阳市通过落实编制、政府购买服务及志愿者服务等途径，解决了公共文化服务单位人员不足的问 题，市、县“两馆”的工作人员由创建前（2012年）的477人增至580人，乡镇文化站的工作人员都达到3人以上，享受财政补贴行政村（社区）的文化管理员人数由2，170人增至3，055人。全市文化体育类社会组织由创建前的229家 增至471家，增长1.05倍;业余文艺团队由创建前的1，808支增至6，224支，增长2.44倍;文化志愿者团队由创建前的791个增至1，240个，注册人数由2，600人上升为12，594人。

1.3 服务供给更加丰富有效

洛阳市积极推进公共图书馆、文化馆的总分馆服务体系建设，为市、县两级图书馆、文化馆配备32辆流动服务车，打通公共文化服务的“最后一公里”。洛阳市文广新局在人员 密集的公共场所安装了20台云屏数字阅读机，供市民免费下载数字资源，开展“城市书房”建设，打造15分钟阅读圈。洛阳市每年组织开展“舞台艺术送农民”“百场公益性演出”“欢乐进农村、欢乐进社区、欢乐进军营”等公益性文化演出活动600余场，各县（区）组织开展送戏下乡演出活动超千场，将电影惠民放映活动扩展至所有城市社区，全年放映35，404场。全市各级文化机构还广泛开展“河洛欢歌”群众文化活动，每年举办各类文艺演出2，000余场。洛阳市举办了“中国洛阳牡丹文化节优秀剧目洛阳展演月”活动，满足了群众的多层次文化需求。洛阳市图书馆组织举办了少儿艺术节、夕阳红艺术节、少儿阅读年等公益性文化活动，丰富了少年儿童及老年人的文化生活。

1.4 制度建设取得新的突破

洛阳市借鉴其他地市的经验，结合本地实际，印发了一系列《实施意见》和《实施标准》，对现代公共文化服务体系建设进行了全面部署。洛阳市先后出台了《洛阳市公共文化建设工作考核办法》《推动社会力量参与公共文化服务实施办法》《政府向社会力量购买公共文化服务实施办法》等有关公共文化的制度文件，为公共文化服务体系持续深入推进提供了政策保障。

1.5 公共文化服务创新取得显著成果

洛阳市结合本地实际，不断推动公共文化服务的创新发展，探索形成了一些在本区域乃至全国具有示范意义和推广价值的公共文化服务体系建设经验和做法。如：洛阳市通过“乡镇网络服务中心”“乡镇网络服务室”等方式，引导网络公司参与公共文化服务;通过“政策扶持、多元建馆、自律管理、运行监督”等方式，推动了民办博物馆的健康发展;出台扶持政策，积极培育发展社会文化组织，引导社会文化组织参与公共文化服务;建立“四级管理、精准增援、典型示范”的文化志愿服务机制，发挥其在公共文化服务中的重要作用;探索政府购买服务的文化管理员“县聘、镇管、村用”方式等。

2 公共文化服务体系示范区建设存在的问题及原因分析

目前，洛阳市基本建成了完善的四级公共文化设施网络，在队伍建设、服务供给、创新发展等方面也取得了一定的成绩。但是，随着全市社会经济的发展及群众文化需求的日益增长，洛阳市的公共文化服务还存在一些问题，公共文化服务效能尤其是基层公共文化服务效能不高的问题还比较突出。如何充分发挥公共文化设施的作用，更好地满足人民群众的文化需求，是洛阳市在创建公共文化服务体系示范区过程中亟须解决的问题。这些问题的产生有着多方面的原因，具体体现在以下几个方面。

2.1 对公共文化建设重要性的认识有待提高

部分基层干部对文化工作重视不够，思想认识不到位，缺乏文化自觉意识和责任意识，重经济发展，轻文化发展，文化工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的状况没有得到明显改善。部分文化站和文化大院沦为形象工程，缺少后续投入和管理，有的甚至随意被挪作他用，把保障群众文化权益的工作看作是可有可无的事情。

2.2 基层公共文化设施建设水平整体不高

各乡镇（街道）和行政村（社区）基本上都有了文化阵地，添置了一些文化设施，但普遍档次不高、设施不够完善、设备比较陈旧，与时代发展不相适应，对基层群众没有吸引力。在全市182个乡镇（街道）文化服务中心中，有32个文化服务中心的面积不达标，占1/6，仍需改扩建;在全市3，075个村（社区）文化活动中心中，有627个文化活动中心的面积不达标，占1/5，仍需改扩建。特别是一些农村文化设施，在达标验收时使用临时用房充数，存在一室多用、哪个部门检查挂哪个牌的现象。

2.3 公共文化服务体系建设人才相对匮乏

随着各级公共文化设施的进一步完善和免费开放工作的深入开展，公共文化服务单位人员不足、专业性不强等问题日益凸显。县（区）文化馆存在人员不到位、专业不对口等现象，一个人往往需要身兼数职，在很大程度上影响现有设施及部分功能室的正常开放。县（区）级图书馆编制人员少的问题还比较突出，图书馆没有编制，图书馆与文化馆合署办公，共用文化馆编制。文化管理体制和运行机制尚不健全，基层文化单位工作人员“在编不在岗”和“专干不专职”等现象普遍存在，多数乡镇（街道）文化站站长一般都身兼数职，无法把主要精力放在文化工作上。农村文化大院缺少专职管理人员，有的由村干部兼任，但由于报酬低，他们的工作积极性不高，活动室的开放时间随意性较大。随着大量青壮年外出务工，民间艺人日趋高龄化和逝去，民间文化人才逐渐减少，文艺骨干更是十分缺乏，这些都制约了农村文化活动的开展。由于培训机构不健全及培训经费匮乏，基层文化工作人员接受专业培训的机会较少，业务水平难以适应公共文化事业的发展要求。

2.4 基层公共文化服务机制有待完善

目前，人民群众日益增长的精神文化需求呈现出多样化、多层次的特点，这对文化供给的内容、风格、样式、品种等方面提出了更高要求。各级文化服务单位提供的公共文化服务存在内容不丰富、可选择性少、精致度不够、适应性不强和吸引力不足等问题，公共文化服务仍处于传统服务模式，各级文化服务单位通过开展多种阵地文化活动，同时将服务延伸到基层的服务方式显得陈旧落后，但尚未建立以群眾文化需求为导向的“点单式”供给模式，公共文化服务的总体能力仍然有限。文化供需之间的矛盾也是制约基层公共文化设施和服务体系有效发挥作用的重要原因。

2.5 公共文化投入保障机制尚未建立

近年来，各地政府加大了对文化事业的投入力度，但重在硬件建设，缺乏软件投入和制度约束，投入连续性不够，没有形成正常的增长机制，后续服务能力仍然偏低，整体上讲还不能满足群众需要。部分县级财政只能保证人员工资和文化服务单位的基本运转，免费开放的配套经费、购书经费、公益性文化活动经费等都没有纳入经常性财政预算或预算不足。新建成的县级公共文化服务设施缺少必要的管理、维护和运行经费，难以保证正常运转。有的乡镇没有把文化经费列入当地的财政预算，采取“现报现销”的方式，没有专项资金扶持农村文化建设，村级文化活动中心在开展活动时只能跑单位、拉赞助。村级文化活动中心文化管理员的财政补贴没有从根本上给予落实，多数靠乡镇自己解决，且补贴较少，无法调动工作人员的积极性，使农村文化工作的开展成为“良心活”。各级文化服务单位吸引社会资金参与公共文化服务的困难较多。

2.6 公共文化服务监督评估机制不完善

缺少经常性的监察督导和科学有效的考评机制，是公共文化设施免费服务效能不高的另一个重要原因。乡镇（街道）文化服务中心和村级文化活动中心的服务内容单调，开放时间不固定，对活动的宣传力度不够，不能吸引群众参与，不能充分发挥阵地作用。在洛阳市公共文化服务体系示范区创建期间，笔者对基层公共文化设施免费开放的情况进行了持续的暗访，发现不少乡镇（街道）文化服务中心和村级文化活动中心存在场所被占用、设备不知去向、工作人员不在岗、文化活动室未开放、文化活动中心脏乱差及管理混乱等问题。

3 强化政府在公共文化服务体系示范区建设中作用的对策与建议

3.1 建立均衡发展机制，完善提升公共文化设施网络体系

具体措施有：一是推进重大公共文化设施项目建设工程。政府应加快市级文化场馆和县级文化场馆的建设步伐，将它们尽早投入使用，从根本上改变市县两级公共文化设施落后的面貌，发挥市县两级公共文化场馆的核心作用。二是推动基层公共文化服务设施的提档升级。政府应继续加大投入，统筹利用城乡现有的公共设施，建设基层综合性文化服务中心，不断更新设备，完善基层文化场馆运行的长效机制，持续改善基层文化场馆的服务条件，增强它们的吸引力。三是加强贫困县的文化设施建设。政府应因地制宜，结合贫困地区公共文化服务的实际情况，实施精准扶贫，推动贫困地区公共文化设施建设的跨越式发展。

3.2 推动供给侧改革，提高公共文化服务与群众需求有效对接的水平

具体措施有：一是建立群众文化需求反馈机制。政府应及时准确地了解和掌握群众的文化需求，开展“菜单式”“订单式”服务，使送戏下乡、免费电影放映等文化惠民工程更贴近基层生活，更受群众欢迎。二是进一步加强公共文化数字化建设。政府应积极探索“互联网+”在公共文化服务领域的应用，完善公共文化数字平台的功能，加强数字资源建设，推动智能手机、数字阅读机等数字终端设备在文化服务中的应用。县级以上公共文化机构应开通微信公众号和微博，文化体育场馆应免费提供Wi-Fi服务，提高文化为民、文化便民的水平。三是进一步激发公共文化发展的活力。政府应研究制定繁荣发展社会主义文艺和支持戏曲传承发展的配套政策，鼓励文艺创作。政府应加大向社会力量购买公共文化服务的力度，搭建公共文化产品和服务的公共平台，引入竞争机制，优化服务内容，推动公共文化服务的发展。目前，洛阳市的“红色文艺轻骑兵”“戏曲进校园”“阅读推广进校园”等活动都是有力的尝试。

3.3  创新文化管理机制，切实加强基层文化队伍建设

具体措施有：一是深入推进公益性文化事业单位的改革。公共文化机构法人治理结构的建立，能实现对利益相关者的约束与激励，促进事业单位的良性发展，吸引社会公众积极参与文化事业。政府应以实施乡镇（街道）文化服务中心管理体制改革为突破口，打破条块分割，探索实现乡镇（街道）文化服务中心由县级文化部门统管的发展模式，充分发挥基层文化阵地的作用，以期更好地服务群众。二是培育和规范文化类社会组织。政府应加强对文化类行业协会、民办非企业单位等社会组织的引导、扶持和管理，促进它们规范有序地发展，促使它们与公共文化机构合作，引导它们参与公益性文化活动。政府还应充分利用各类各级行业协会，发挥它们在行业自律、行业管理、行业交流等方面的重要作用。三是构建政府引导、参与广泛、形式多样的文化志愿者服务体系。政府应鼓励各类企事业单位、社会团体等社会力量参与支持文化志愿服务活动，进一步拓展文化志愿服务的领域。政府还应发动专家学者、艺术家、优秀运动员等社会知名人士参与文化志愿服务活动，提高文化服务的社会影响力。四是加强文化队伍培训。政府应将培训经费纳入财政预算，依托洛阳文化艺术学校建立市级文化骨干培训基地，对基层文化工作人员开展经常性的培训，切实提高队伍素质，满足基层群众的精神文化需求。

3.4 投入机制多元化，保障公共文化服务体系的高效运行

具体措施有：一是加大对公共文化的投入力度。政府应把基本公共文化产品和项目、公益性文化活动纳入公共财政經常性支出预算，稳步提高公共文化支出占财政支出的比例，确保公共文化场馆的服务能力与群众的文化需求成正比。二是建立公共文化发展专项资金。在提高基层文化设施建设水平的基础上，政府应购买公共文化产品和服务项目，开展公益性文化活动，也要设立县级财政公共文化建设专项资金，重点用于支持农村文化建设和公共文化项目配套建设。三是制定财政扶持政策。政府应采取以奖代补、税收优惠等方式，鼓励和支持社会力量参与公共文化建设，开展公益性文化服务活动。

3.5 完善考核评价机制，推动公共文化服务可持续发展

具体措施有：一是制定公共文化服务考核指标。政府应把公共文化服务体系建设纳入各地科学发展考核评价体系，将考核指标作为考核评价领导班子和领导干部政绩的重要内容。二是加强公共文化单位的考评管理。政府应建立公共文化机构绩效考评制度，将考评结果作为确定预算、收入分配和对负责人进行奖惩的重要依据，通过逐级效能考评的方式，激发公共文化单位的活力。三是加强专项监督和评估。政府应加强对重大文化项目资金使用、实施效果等方面的监督和评估，提高服务效能。四是建立群众评价和反馈机制。政府应建立第三方评价机制，研究制定公众满意度指标，增强公共文化服务评价的客观性和科学性。

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