解决粮食市场化收购资金的根本出路在于改革——江苏多渠道筹集粮食市场化收购资金情况调查报告

文/王吉富

近年来，江苏积极创新粮油市场化收购资金支持方式，通过以县为单位建立粮食共同担保基金、因地制宜建立粮食担保公司、推动土地划拨转出让为主要内容的国企改革等多种方式，多渠道筹集粮食市场化收购资金，既有力促进了粮油收购工作的顺利开展，确保了江苏粮食安全，又较好地控制了粮食市场化收购贷款风险，取得了良好成效。

粮食市场化收购资金筹集的基本做法

江苏目前粮食市场化收购资金的筹集方式主要有以下几种方式。

(一）建立粮食共同担保基金

随着粮食流通市场化改革进程的加快，为防范和控制国有粮食企业信贷风险，确保国家粮食宏观调控政策有效落实，从20 10年开始，江苏积极创新粮油市场化收购资金支持方式，强力推动以县（市、区）为单位建立以地方政府为主导、财政性资金注入等多渠道筹集的粮食共同担保基金，有效解决了基层粮食收储企业市场化收购“贷款难”问题。

1.运作模式

粮食共同担保基金是政府主导，政府相关部门、具有全辖粮食经营统筹协调职能的县级粮食购销总公司、参保粮食企业等缴存于农发行专户，专门为粮食收购贷款进行担保、专项用于弥补粮食市场化收购贷款损失的基金。主要资金来源为财政性资金、县购销总公司自有资金、参保粮食企业自有资金，严禁使用贷款资金、借入资金、职工及社会集资等非权益性资金。以缴纳粮食共同担保基金方式取得的市场化收购贷款，其性质为信用贷款。

粮食共同担保基金由政府指定基金归集单位（一般为县粮食购销总公司）在农发行开设粮食共同担保基金专户，将共同担保基金存入该专户，并严格按协议约定管理。基金专户存款利率，一般按活期存款利率执行。贷款额度一般按共同担保基金总额的10~15倍左右发放市场化收购贷款。各参保企业不能按期归还共同担保基金所对应的粮食市场化收购借款的本息，或发生贷款损失（包括挤占挪用、库存短少、价差亏损等）时，农发行有权直接从粮食共同担保基金专户中扣收相应款项，粮食共同担保基金不足以偿还的，农发行有权就差额部分继续向县购销公司、粮食企业追偿。共同担保基金代偿后，相关参保企业应补回用于弥补的共同担保基金数额。

2.建立背景

组织落实粮食收购资金，是粮食收购活动顺利开展和防止因资金问题出现“打白条”“卖粮难”情况的重要前提和基础。地方国有粮食企业开展最低收购价收购时，资金因由中储粮公司向农发行统贷统还而得到保障，但企业因对不符合国家最低收购价标准粮食进行托底收购、代收代储以及其他经营需要开展市场化收购时，必须自主向农发行申请贷款，面临收购资金需求大、信贷保证能力低的矛盾。

江苏省苏中、苏北地区是粮食主产区，当地国有粮食购销企业承担着粮食收购的重担，每年夏、秋两季粮食收购资金需求量较大，但因历史包袱重、可抵押资产少，信贷保证能力有限，粮食收购贷款资金供应和经营风险防控面临双重压力。如江苏省盐城市100多家国有粮食购销企业资产负债率一直在90%以上，一个中等规模的县级粮食购销企业，每年投入收购的金额在几亿元，而企业的自有资金极其有限，完全依赖农发行的贷款支持。特别是20 10年粮价波动较大，粮食企业市场化收购风险突显。

为此，江苏省明确要求各地建立粮食收购贷款管理资金使用、运行安全的监督管理机制，并要求各地粮食行政主管部门、粮食购销总公司、基层粮食购销企业等共同筹建“粮食共同担保基金”，通过共担风险，解决长期困扰企业收购和农业金融发展的抵押担保难题。

20 11年夏粮收购期间，最低收购价预案未启动，部分社会主体因前一年抢购小麦出现亏损，参与市场化收购的积极性降低。为弥补市场空白，江苏省各地方国有企业有序开展市场化粮食收购，共有5 0个县（市、区）累计筹集粮食共同担保基金8.7亿元，覆盖全省粮食购销企业贷款客户的7 0%左右，通过基金发放收购贷款6 0亿元，占市场化收购贷款投放量的90%以上。

20 13年，为减轻企业负担，促进企业改革增效，江苏省提出在全省范围内推动建立政府主导、财政注资、企业参与的粮食共同担保基金，提出“坚持多渠道筹集，积极争取财政、粮食行政管理部门无偿拨款支持” 等新要求，并制定专门管理办法，要求强化政府统筹职能，明确财政性资金在县域共同担保基金额度中占比不少于30%。基金当年规模7.2亿元，共投放市场化收购贷款128亿元，占全国农发行同类企业资金投放量的1/3。随后，省政府办公厅《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》省政府《关于建立健全粮食安全责任制的实施意见》等文件中，均提出建立政府主导、财政注资的粮食共同担保基金的要求。20 15年省政府办公厅下发《关于印发江苏省粮食安全责任制考核办法的通知》，明确要求“有效落实收购资金，保障粮食正常收购得1分；所辖县（市、区）建立粮食收购共同担保基金或采取有效融资担保方式得1分，每少1个县扣0.5分，扣完为止”。

粮食共同担保基金制度，充分发挥了财政资金四两拨千斤的效果和农发行信贷资金的支持功能，切实提高了粮食企业整体抗风险能力，有利于破解粮食购销企业抵押资产质量差、价值低、处置难、保证担保难落实等现实瓶颈，有力地防止了“卖粮难”、“打白条”。淮安市淮阴区粮油购销总公司20 13年夏粮收购前，区财政出资16 00万元，企业自筹7 00万元，共同建立粮食收购担保基金，企业从农发行获得贷款2.1亿元，短时间内就收购了8万吨小麦，而20 12年企业东拼西凑才贷到1.2个亿，收购粮食不足7万吨。阜宁县粮食购销总公司20 15年建立粮食共同担保基金16 26万元，取得市场化收购贷款1.5亿元，既减少了企业社会融资成本和利息成本7 0万元，还由于有财政注资5 00万元，相应增加了5 000万元贷款，可多收购农民粮食并促进农民增收5 00万元，农发行也由于有政府担保和支持，信贷风险得到有效防范，相应也减少了很多审批程序。

3.发展现状

全省各地高度重视并推进地方粮食收购共同担保基金筹集工作进度，引导国有粮食购销企业积极主动参与。淮安市是全省率先建立县级粮食收购共同担保基金的产粮大市，市委、市政府20 13年以来明确要求各县区必须足额建立以财政注资为主的粮食收购共同担保基金，并将其列入对县区政府农业农村工作年度目标考核，全市目前共筹集粮食担保基金1.6亿元，其中财政出资近1亿元，约占6 0%，可申请市场化收购贷款约16亿元，基本解决粮食收购资金的筹集问题。20 16年，南京市政府也专门下发《南京市地方储备粮收购贷款共同担保基金管理办法》，要求市、县政府建立粮食共同担保基金，并明确财政资金注入比例。

目前，全省有9个设区市（苏州、常州、镇江、无锡等非主要产粮区除外）、近5 0个县（区）建立粮食共同担保基金，覆盖全省约8 0%的粮食购销企业贷款客户，累计筹集粮食共同担保基金20多亿元，全省基金常年账户余额在6亿以上，累计投放粮食收购贷款约8 00亿元，国有粮食购销企业市场性粮食收购至今未出现不良贷款记录。

粮食收购共同担保基金受到基层企业普遍欢迎，认为是推进粮食收储制度改革、粮食从政策性收储走向市场化收储的必由之路，特别是政府财政性资金注入，体现了政府对粮食安全的重视。20 15年，江苏省国有粮食企业收购粮食29 1亿斤，其中最低收购价收购13 3.3亿斤、市场化收购15 7.7亿斤，耗用资金300多亿元。筹集和保障如此大体量的收购资金，国有粮食购销企业、银行均无力独自承担，只有靠政府主导、财政注资建立共同担保基金，各方共同担责，才能避免出现“卖粮难”“打白条”，才能切实保护农民种粮积极性，保障地方粮食安全。

（二）建立粮食担保公司

为应对粮食市场化收购资金筹集难的问题，江苏省一些地方通过建立粮食担保公司的方式，开辟了多渠道筹集市场化收购资金的路径。笔者对宜兴市金穗投资担保有限公司等单位进行了实地调研，通过解剖麻雀的方式，对全省粮食担保公司的运作情况有了一个全面的了解。

宜兴市金穗投资担保有限公司是经宜兴市政府批准同意由宜兴市粮食局下属国有企业于20 09年底出资设立的旨在解决宜兴市粮食企业融资难问题的专业担保机构，注册资本1亿元，主要开展融资性担保业务，服务对象为宜兴市粮食系

统内的企业。金穗公司成立7年多以来，担保业务稳步发展，累计提供贷款担保业务320笔，担保企业数累计195户，担保总额达16 15 6 6万元，纯担保费收入累计120 0多万元，争取各级财政风险准备金补贴及政策性奖励共7 00多万元，公司近年来累计发生2笔担保代偿，代偿总额达120 0万元，剔除政策性补助外，基本收支平衡。

全省其他一些市县建立的担保公司运作情况基本类似。

（三）推动土地划拨转出让

20 13年5月，江苏省政府办公厅出台了《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》，确定了国有粮食企业改革的方向和任务。其中，文件明确提出，在改制重组过程中，各地可根据实际情况，灵活选择有利于企业改革的土地使用权处置方式。对地方国有粮食企业现有国有划拨土地，可通过补交土地出让金方式办理土地出让手续，将划拨土地改变为出让土地，或将划拨土地使用权评估后作价入股新成立的粮食购销总公司（集团）；土地挂牌出让处置收益，全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”，用于粮食流通基础设施建设，支付人员分流补偿、原有退养人员社会保障等改革成本。支持地方国有粮食企业结合“退城进郊”盘活现有资产，引入社会资本，扩大资产规模，改善资产质量，建设粮食产业园区。

各级粮食主管部门认真贯彻国家和省级有关改革文件精神，加强与国资委、财政、国土、工商、税务等部门的沟通协调，推进土地产权改革，努力将企业拥有的国有划拨土地变更为出让土地。在出台的改革方案中许多地方政府对这项工作给予了政策支持，明确以先交后返的方式办理土地出让手续。截至20 16年底，全省现有划拨地34 8 18亩，划拨转出让地7 7 6 3亩，土地出让收益4.5亿，在实现土地增值的同时，有力地改善了企业的融资状况，促进了国有粮食购销企业的改革和发展。各市在土地产权改革方面，走在前列的主要是盐城、泰州、苏州、徐州、南京。其中：盐城市划拨转出让土地20 5 7.6亩，占全市国有粮食购销企业总用地的38.5%，实现土地出让收益2.15亿元；泰州市划拨转出让土地1922.5亩，占全市国有粮食购销企业总用地的4 9.2%；苏州市划拨转出让土地117 7.4亩，占全市国有粮食购销企业总用地的31.7%。

部分市县加大土地产权改革力度，因地制宜施策。如泰州兴化市国有购销企业土地性质变更工作已全面完成，全市累计由国有划拨用地变更为国有出让土地面积为127 3.4亩，涉及企业37家，土地增值1.95亿元，为企业融资提供平台；处置部分闲置资产和土地，收益7 5 0万元；政策性资金返还奖补6 21.8 8万元。苏州张家港市对系统内资产进行了全面清理，按照“分批缴纳、分批增资”的办法，对全市27家单位，4 9宗土地，共计33.3万平米土地、14万平米房产，进行登记造册、土地性质由划拨转出让手续办理，所有房产和土地过户到总公司，梳理了全市优质国有粮食资产，进一步增强总公司融资能力和市场竞争力。徐州睢宁县通过对13个库点结合“退镇进郊”进行整合资源，兼并重组，20 15年完成部分土地的挂牌上市工作，实现净收益320 5万元。

解决市场化收购资金的根本出路在于改革

粮油市场化收购是国家粮油收储制度改革的大势所趋，解决粮食市场化收购资金的根本出路在于改革。

（一）加快粮食收储制度改革，实现真正的市场化收购

全面放开粮食购销市场之后，粮食市场形势变了，粮食流通体制变了，收购资金的供应方式和管理模式变了，但是作为国有粮食购销企业服务“三农”、维护国家粮食安全、准确把握和积极落实粮食购销政策、充分发挥国有粮食企业主渠道作用的宗旨没有变。既要保护农民利益，又要促进企业良性发展，必须加快粮食收储制度改革，实现真正的市场化收购。一是发挥市场在粮食资源配置中的决定性作用，加快推进小麦、水稻收储制度改革，实行“价补分离”，让企业成为真正的市场主体；二是以粮食安全省长责任制考核为契机，尽快出台《超标粮食长效处置办法》，对不符合政策性收购质量要求的粮食，明确收购责任主体，落实利益补偿机制，企业实现真正意义上的市场化收购，谁出政策谁给钱，既切实减轻国有粮食企业负担，理顺政府和市场的关系，又切实化解农发行的市场化贷款风险；三是利用农发行对地方经济的支持，特别是中长期贷款对地方政府项目的支持，引导地方政府建立市场化收购贷款业务的风险补偿机制，逐步建立和扩大政策弥补范围，营造市场化收购贷款的地方政策环境；四是积极引导地方政府参与粮食市场化收购业务管理，努力促成地方政府及粮食主管部门、农发行对企业的共管机制，逐步形成市场化收购信贷资金监管的多部门合力。

（二）加快粮食购销企业改革，提升企业风险承担能力

粮食市场化收购资金筹集最大的难题在于企业风险承担能力较差，粮食购销企业通常经营状况一般，自有资金不足，一旦粮油市场价格大幅下滑造成经营亏损，企业无足够的弥补来源，通常粮食市场化收购贷款，企业能提供的担保措施除了自身资产以及经营者少量的个人资产抵押外，一般很难再提供其他有效的担保措施。因此，必须加快国有粮食购销企业改革，提升企业风险承担能力。一是建立健全现代企业制度，充分利用信贷杠杆，引导企业按照公司化运作，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束的市场化主体；二是加大一二三产融合力度，形成完整的产业链条，以资本为纽带促进强强联合，整合地方国有资产，吸收引入央企以及大型民营资本，积极稳妥有序发展混合所有制，打造特色鲜明的旗舰企业，大力拓展经营业务范围，进一步优化经营结构，增强盈利能力，提高经济效益；三是完善国有粮食购销企业经营管理机制，集中精力抓转型，整合资源促发展，加快推进国有粮食购销企业的土地性质转变力度，提升企业的担保能力，以企业土地评估值作为基金来源的补充，建成共同担保基金“蓄水池”；四是从标准、质量、认证等方面入手，整合做优全省粮食品牌，并集中优势力量宣传、推介和营销，形成在国内外享有较高知名度和影响力的粮食整体品牌形象，促进企业增效。

（三）加快粮食供给侧改革，着力实施“优质粮食工程”

当前粮食生产存在品种结构不对路、价格缺乏国际竞争力两大问题，主要是因为农民没有按市场消费需求生产，而是选择产量高、种植效益好的粮食品种。粮食产业链相互脱节，生产、流通、消费不协调，产原粮、收原粮、卖原粮。粮食流通方式粗放，初加工、粗加工产能过剩，低水平重复生产过多，产品增值率低，资源综合利用率低，科技创新能力低。加快粮食供给侧改革是提高种粮农民收益的需要，是促进企业提质增效的需要，是从根本上解决市场化收购资金的需要。一是推进“好粮油行动”。调优种植结构，根据江苏省“确保粮食供需平衡、口粮自给”的目标，推动农业结构合理调整，调增优势特色产业，拓宽农民增收渠道，调减产品无特色、生产成本高、产出效益低的品种和易感病虫害的品种，调减易受自然灾害影响的地区的粮食种植面积，推动粮食生产向比较优势地区集中；调优生产方式，培育新型经营主体，强化粮食科技创新，发展规模化、集约化经营，提高生产效率，降低生产成本，以多元、优质、安全的消费需求为导向，把提高粮食质量放在更加突出位置，实行优质优价收购，大力发展绿色生态储粮，促进绿色有机粮食生产，促进粮食精深加工转化，构建粮食全产业链，加强高附加值产品开发，增加多元化定制化个性化粮食产品供给，整合做优全省粮食品牌，让农民分享更高的产业链增值收益。二是加强粮食产后服务中心建设，以基层现有粮库为基础进行功能改造，以代储存、代烘干、代质检、代加工、代销售“五代”业务为重点，为新型农业经营主体和小农户提供专业化服务，提升粮食保鲜储存能力，提高粮食仓储物流装备和技术水平，促进农民增收减损。三是加强粮油质检体系建设，按照“机构成网络、监测全覆盖、监管无盲区、系统无风险”的目标，主动适应、积极作为，坚决守住收购、储存、出库三个重点环节，全力推进“监测、检验、监管”三张网络建设，全面落实粮油监管责任，健全相关监管制度，完善相关监管机制，深化粮油质量安全追溯体系建设，确保质量可追溯、问题可倒查、责任可追究。按照粮食安全省长责任制的要求，落实地方政府属地管理责任和企业主体责任，并加强粮食安全责任制的考核；主动适应形势发展变化，充分发挥市场监管、工商、食安、质监、卫生等职能部门的监管作用，加强衔接、充分沟通、部门联动、形成合力，共同筑牢粮油质量安全的监管屏障；加强区域协调，开展联合执法，加强信用体系建设，实行分类监管，形成粮油质量安全 网格化立体监管体系。

（四）加快金融体制改革，创造市场化收购良好环境

按照现行金融体制，农业发展银行是粮食市场化收购的主要承贷机构，但目前农发行作为政策性银行，其管理体制已明显不适应粮食市场化收购的需要，国家既要求其执行好国家政策性收储政策，又对其进行经营性考核，农发行处于两难境地，对粮食市场化收购贷款控制严、手续繁、放贷慢。为此，必须加快金融体制改革，创造粮食市场化收购的良好金融环境。一是准确定位农业发展银行的职能。作为政策性银行，就必须发挥政策性银行的作用，相关粮油信贷政策的制定必须体现政策性，对粮食市场化收购贷款的信贷政策要服从国家粮食宏观调控的需要，服从国家粮食安全的需要，服从服务农民增收的需要。二是从政策上鼓励其他商业银行参与粮食市场化收购的资金供应，对发放粮食市场化收购贷款的商业银行，从资金头寸、存款准备、贷款利率等方面给予一定的优惠政策。三是进一步细化农发行粮油市场化收购资金信贷政策，在执行好国家政策性收储政策，确保地方收购不出大的问题的前提下，应坚持市场化的原则制定和落实市场化收购贷款政策，防止游离于政策与市场之间，形成“两不像”，人为提高企业贷款门槛。四是农发行要充分考虑地区差异，在粮食市场化收购资金信贷政策的制定上坚持分区指导的原则，充分考虑粮食主产区、主销区和产销平衡区的差异，结合区域信用环境差异，实行差别授权和因地制宜的信贷政策，避免政策要求上“一刀切”。五是农发行要以风险敞口可控为原则，积极扩大非信用放款方式份额，建立市场化收购贷款拨备制度，对市场化收购贷款风险要有一定容忍度，不能一味地进行处罚问责。六是争取地方政府投融资公司保证担保，有条件的地区也可由政府直属的投融资公司对市场性收购贷款提供全额保证担保。