民办教育分类管理的现实困境及推进策略

杨刚要

(黄河科技学院 民办教育研究院，河南 郑州 450063)

新修订的《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)规定，2017年9月1日以后对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，但如何对民办教育进行分类管理，在学界仍存有争议，目前主要有三种观点。一是赞成分类管理，如钟秉林(2011)*①钟秉林：《我国民办高等教育发展若干重要问题探析》，《中国高教研究》2011年第7期，第8-10页。、徐绪卿(2011)*②徐绪卿：《关于民办高校分类管理的思考》，《教育发展研究》2011年第12期，第1-5页。、胡卫等(2012)*③胡卫、方建锋：《民办学校分类管理框架下上海公立转制学校深化改革政策评估》，《上海教育评估研究》2012年第1期，第6-10页。和周朝成(2016)*④周朝成：《促进民办教育的可持续发展——谈〈民办教育促进法〉修订中的分类管理问题》，《复旦教育论坛》2016年第3期，第60-65页。。他们认为，探索民办教育分类管理符合国家政策，也符合我国民办教育的发展规律和现实需求，更是在借鉴美日等发达国家成功经验的基础上作出的理性选择*⑤林安琪、李祥：《民办教育分类管理研究述评及问题前瞻》，《教育导刊》2017年第6期，第42-47页。。二是怀疑分类管理，如忻福良等(2009)*⑥忻福良、陈洁：《对民办学校实行分类管理的调研与思考》，《教育发展研究》2009年第18期，第11-14页。、吴华等(2015)*⑦吴华、章露红：《对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析》，《中国高教研究》2015年第11期，第19-22页。。他们认为，由于我国民办教育分类管理相关的政策、法律制度尚未完善，缺乏整体推进分类管理的顶层设计，且缺乏营利性学历教育的开放性生态环境，强行推行民办教育分类管理，会削弱投资者对民办教育的投资热情，阻碍民办教育的健康发展。三是主张探索“第三条”发展道路。如潘懋元等(2012)*⑧潘懋元、邬大光、别敦荣：《我国民办高等教育发展的第三条道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8页。认为，如果简单地把民办高校分为“非营利性和营利性”两种类型，既无法涵盖我国民办高等教育的全部类型，又不符合我国民办高等教育发展的现实，也很难让民办学校举办者接受，更不利于我国民办高等教育的快速发展。因此，为适应民办教育发展多样化的需求，除了选择分类发展道路之外，民办高校应积极探索第三种发展模式。从民办教育分类管理的研究现状来看，政策、理论研究较多，实践、实证研究较少。本文从实践角度剖析现阶段推进民办教育分类管理面临的现实困境，阐述民办教育分类管理的推进策略，旨在为民办学校选择非营利性或营利性办学提供理论指引，为政府部门制定民办教育分类管理的实施细则提供决策参考。

一、民办教育实行分类管理的原则

目前，全国各地正在深入贯彻落实民办教育分类改革的重大战略部署。为进一步规范民办教育分类管理并使之有序推进，各省级政府正在抓紧制定推进民办教育分类管理的地方政策法规。在制定政策过程中，要确保《修正案》真正落地，需准确把握好国家统一规定与地方特色相结合、政策扶持与规范管理相结合、非营利性与营利性民办学校相结合的三个原则[注]阙明坤：《推进民办教育分类管理需处理三大关系》，《教育发展研究》2017年第3期，第60-62页。。

(一)坚持国家统一规定与地方特色相结合原则

《修正案》是民办教育发展史上一部具有全局性、系统性的重要法律，它取消了“合理回报”并提出分类管理，亟须各省级政府尽快修订、完善相应的政策法规。我国经济发展不平衡，各地区民办教育的发展也不平衡，因此，在坚持遵循国家统一规定的基础上，要鼓励各省级政府根据省情充分发挥国家赋予的教育统筹权，大胆创新，制定具有地方特色的教育政策。在收费办法、财政扶持、税收政策、对出资者的补偿或奖励办法以及过渡期限等方面，各省可制定推进民办教育分类管理的特色政策。

(二)坚持政策扶持与规范管理相结合原则

《国家教育事业发展“十三五”规划》提出要“促进和规范民办教育发展”，《修正案》提出要“对民办教育进行管理与监督，扶持与奖励”，并强调“扶持和监督管理”并重。在政策扶持方面，政府要在土地供应、财政经费等方面真正落实差异化扶持政策。在规范监督管理方面，政府需进一步加强对民办学校的统筹管理，提升民办学校内部治理水平，可从完善学校法人治理结构、健全资产管理和财务会计制度等着手，全面规范民办学校的办学行为。

(三)坚持非营利性与营利性相结合原则

《修正案》提出对民办教育进行分类管理，这将对原有的利益格局进行洗牌与调整。各省级政府要对两类民办学校制定差异化的扶持政策并兼顾公平，即无论举办者作出何种选择都能得到公平对待，以解决他们的后顾之忧。同时要避免两种倾向：一是尽管非营利性民办学校与公办学校具有同等的法律地位、享受同等的政策，但要避免把非营利性民办学校办成公办学校；二是对营利性民办学校不能有道德和政策上的歧视，因为营利性民办学校同样具有公益性，是我国教育事业的重要组成部分。营利性民办学校承担着为社会经济发展培养人才的重任，其产品具有特殊性，不能与企业混为一谈。各级政府在制定分类管理实施细则时，要充分平衡举办者、学生和教师等利益相关者的利益，以促进民办教育的多样化、特色化发展。

二、民办教育分类面临的现实困境

《修正案》及配套政策形成的是一个顶层设计和原则性的制度框架，各省级政府要根据法律要求制定实施细则，以促进民办教育分类管理政策的落地。目前，各省级政府的跟进速度较为缓慢，截至2018年5月4日，仅辽宁、河北和广东等16个省级政府出台了《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》等政策法规。从部分省市已经出台的实施方案看，存在着操作性不强、对举办者合法权益保护不足等问题，致使举办者对分类选择心存疑虑，徘徊、观望者颇多。

(一)民办教育分类管理实施细则操作性不强

民办教育分类管理主要涉及法人属性、产权归属及退出机制等核心问题。虽然《修正案》《民办学校分类登记实施细则》等配套性文件已有一些规定，但主要是制度性、程序性的规定，缺乏详细、操作性强的实施细则，如《修正案》提出非营利性民办学校与公办学校享受同等法律地位，在“财政、土地和税收”等方面享受优惠政策，但缺少对民办学校优惠扶持条件的定性说明和定量规定，甚至完全按照市场方式运作。如河南省人民政府《关于鼓励社会力量兴办教育 进一步促进民办教育健康发展的实施意见》，虽明确“营利性民办学校举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配”，但根据国家有关规定进行分配的提法比较模糊，营利性民办学校取得办学收益根据什么规定、哪些条款等都没有详细的说明；虽然规定在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、土地划拨和税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持，但也没有明确规定给予多大程度的扶持[注]陈爱民：《民办高等教育分类管理与社会资源优化分配》，《教育发展研究》2017年第3期，第14-19页。。

(二)民办学校举办者对分类选择心存顾虑

1.对民办学校监督管理和制约力较大。《修正案》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会及其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”民办学校举办者担心未来的监督机构由政府牵头组建，会大大限制举办者和董事会在人事、财务等重要领域的决策权，进而限制学校的发展。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》规定“学校关键管理岗位施行亲属回避制度”，“财政扶持的民办教育资金要纳入预算，向社会公开，接受审计和监督，提高资金利用率”，这增加了举办者对决策权、财务管理权的顾虑，担心学校所有的资金都会受到审计和监督[注]王一涛、徐绪卿、宋斌等：《非营利性民办学校举办者权益的合理保护》，《中国教育学刊》2017年第3期，第9-13页。。

2.对非营利性民办学校举办者的合法权益保护不足。《修正案》在加强对民办学校举办者监督和制约的同时，对举办者选择非营利性民办学校的合法权益保护不足。投资办学是我国民办教育的基本特征，大部分民办教育投资者都希望获得相应回报。《修正案》规定“民办学校选择非营利性不得取得办学收益，办学结余全部继续用于办学”，这意味着举办者选择非营利性后就不能获得经济回报，不再拥有剩余财产所有权，显然不符合他们的意愿。很多举办者认为，民办学校发展累积的财产主要是举办者的投资和滚动发展所得，既不是社会捐赠也不是政府扶持资金，不能取得办学收益和不再拥有剩余财产所有权有失公平。因此，举办者选择非营利性办学也是左右为难。

3.举办者对分类选择存在认识误区。一是举办者对选择非营利性办学是否意味着放弃管理权、收取低学费及接受更严格的政府管理等问题存在疑虑；二是举办者担心选择营利性办学得不到政府部门的大力支持。从现在的制度安排看，无论民办学校作出何种选择，政府都会给予政策上的支持和鼓励，只是支持力度不同；从社会舆论看，民众可能对营利性民办学校存有抵触情绪，对其能否坚持教育的公益性、能否坚持社会主义办学方向存在担心[注]徐绪卿：《把握六大区别，消除六大误区，贯彻落实〈新法〉》，《教育发展研究》2017年第3期，第57-59页。。

三、民办教育分类管理的推进策略

分类管理是民办教育领域具有重大战略意义的制度创新。当前，国家层面已基本完成民办教育分类管理的顶层设计，但各级政府推进分类管理落地的制度体系尚未构建，需要多途径推进。

(一)加强立法解读与政策宣传，营造良好的舆论氛围

《修正案》及相关配套政策出台后，引起了举办者、学者及政府相关部门的广泛关注和热烈讨论，许多问题亟须官方作出权威解释。立法机构及政府相关职能部门应组织专员对立法宗旨、价值取向和立法突破等方面进行全方位宣传，并邀请专家对分类选择面临的法人属性、产权归属、政府补贴和政府扶持等核心问题进行深度解读，为深入推进民办教育分类管理营造良好的舆论氛围[注]尹晓敏：《对〈民办教育促进法修正案〉实施落地的若干思考》，《浙江树人大学学报》2017年第6期，第22-26页。。一方面，需加强对立法宗旨、立法突破和亮点的宣传，如怎样加强民办学校党的建设、维护举办者合法权益、规范民办学校办学行为、强化教师权益保障及健全监督管理机制等。另一方面，加强“营利性与非营利性民办学校区别”的宣传，如对分类登记程序、结余分配、校园用地、税收政策、财政补贴和终止清算等内容作具体说明。通过解读与宣传，打消举办者对民办学校分类管理的顾虑，增强举办者的制度自信和道路自信。

(二)明确和完善支持措施，制定操作性强的实施细则

要让民办学校举办者理性地作出选择，政府应明确扶持措施，制定操作性强的实施细则。

1.明确办学补偿和奖励标准，提高举办者的选择积极性。对于非营利性民办学校的举办者，政府部门要给予足够的优惠政策和发展空间，明确奖励标准、补贴方式以及具体比例，打消举办者的疑虑。

2.设立民办教育发展基金或专项基金，提升民办学校防范办学风险的能力。政府部门要积极发动社会力量设立民办教育发展基金或专项教育基金，用于维护民办学校的办学秩序，提升民办学校防范办学风险的能力，保护民办学校举办者、教职工和受教育者的合法权益。

3.落实差异化扶持政策，突出鼓励和引导举办非营利性民办学校的政策导向。政府部门应明确普适性扶持政策和差异化扶持政策的适用范围，明确生均经费补贴、土地供应划拨和教职工社会保障等政策只适用于非营利性民办学校，不同地区需制定适用本地区的生均经费补贴、土地供应划拨、教职工社会保障的标准或比例，真正起到鼓励和引导举办非营利性民办学校的作用。针对举办者最关心的土地和税收政策，要在两类民办学校的差异化扶持政策中予以体现，明确营利性民办学校所要补交的土地转让金和相关税费标准。

4.加强对优质民办学校的扶持力度。政府部门要根据本地区民办教育发展的实际情况，加强对优质民办学校的扶持力度，制定设置标准及奖励标准。如可以从加强党的建设、办学历史、办学规模、办学特色和社会贡献度等维度构建优质民办学校的评定标准，给民办学校争取扶持政策提供明确的努力方向。

(三)健全监督管理机制，规范民办学校的办学行为

依法办学是民办学校稳定发展、提高质量的有效保障。推进民办教育分类管理，必须健全监督管理机制，规范民办学校的办学行为。

1.完善民办学校内部治理结构，切实提高学校自我管理的能力。目前，民办学校法人治理实践过程中的突出问题有：董事会机构不健全、人员构成不科学(主要表现为家族化、虚拟化)，董事会岗位设置不清晰、职责不明确，董事会机制、运行程序不健全、不规范，民办学校内外部监督机构、监督机制不健全，监督职能弱化或缺失。在学校层面，部分民办学校未设立监事会，监事会的监督职能弱化；在社会层面，政府部门未设立监督民办学校运行的机构，缺乏对民办学校财务管理等方面的有效监督[注]杨刚要：《中国民办高等教育研究综述》，《中国成人教育》2017年第17期，第18-22页。。因此，必须加强对民办学校的监督管理，完善民办学校的内部治理结构，明确两类民办学校决策机构的人员构成，增强决策机构组成人员的多元性、开放性和公共性。营利性民办学校决策机构人员应包括举办者或其代表、校长、党组织负责人和教职工代表等，非营利性民办学校决策机构在营利性民办学校决策机构人员基础上，还应包括社会公众代表并设立独立董事。通过完善学校章程，对非营利性民办学校举办者的权限和程序作出明确规定，以保障举办者的治理权。政府部门应尽快建立监督民办学校运行的机构及体制，督促民办学校内部尽快设立监事机构，明确监事机构的人员构成、职责和权利，并依据国家有关规定和学校章程监督民办学校的办学行为。

2.细化民办学校招生规则，落实和扩大民办学校招生自主权。是否赋予营利性民办学校充分的自主招生权，直接关系该类民办学校能否追求利润的最大化。在落实和扩大民办学校招生自主权的基础上，要对其招生自主权的范畴作出规定，给予民办学校与公办学校公平招生的机会。在允许营利性民办学校追求最大利润的同时，明确其违反招生规定所要受到的处罚，以加强对营利性民办学校办学行为、办学质量的监督和管理及对学生、教职工合法权益的有效保护[注]陈爱民：《民办高等教育分类管理与社会资源优化分配》，《教育发展研究》2017年第3期，第14-19页。。

3.加强对民办学校财务管理的监督和审计。从现有民办学校财务管理的情况看，举办者起决定作用，财务管理规划性不强，缺乏对财务管理的有效监督。分类管理后，非营利性民办学校应在主管部门单独建立备案账户，便于主管部门加强对学校收费、资金往来的监督和审计，并制定详细的监督和审计规则，建议采取动态监测与定期审计相结合的方法。对营利性民办学校应以学校名义开设专门账户，用于学校收入和办学结余的财务结算。同时，要对两类民办学校校园建设和维护、教学设备更新及新增教职工的进修培训等费用比例作出明确规定。

(四)拓展民办学校融资渠道，鼓励社会力量兴办教育

地方政府应鼓励和引导民办学校拓展融资渠道，并加强对民办学校融资及其用途的监管。一是鼓励、引导金融机构开发适合民办教育发展的金融产品，为民办学校发展提供资金支持。二是探索建立行业保险机制。鼓励、引导和支持保险行业开发适合民办教育发展的保险产品，鼓励民办学校每年购买一定的保险，以便为学校重大事故处理、教职工权益保护等提供风险保障。三是公开发行教育债券或通过股票市场募集资金。教育债券是国外私立学校普遍使用的一种融资模式，可有效吸引社会资金投入民办教育领域，激发举办者创办民办学校的热情，缓解财政经费投入不足的问题。政府部门可探索选择办学特色鲜明、社会声誉良好的非营利性民办学校发行教育债券融资；营利性民办学校则可通过股票市场募集资金[注]谢文刚：《基于生命周期理论的民办高校融资策略研究》，《中国成人教育》2015年第8期，第34-36页。。四是采用BOT(建设—运营—移交)、BT(建设—移交)模式融资。BOT模式指民办学校可向社会募集资金建设学校基础设施，学校负责运营和使用，每年向建设方缴纳一定费用，建设方在使用一定年限后移交学校。BT模式指民办学校重大基础设施通过社会融资建成、验收合格之后移交给学校，学校向投资(建设)方支付项目总投资并加上合理回报的费用[注]方芳：《多地出台民办教育分类管理实施细则——“分类”落地 各有路径》，《中国教育报》2018年4月3日，第5版。。

各地在推进民办教育分类管理时遇到的各种问题，需要各级政府和教育、民政、工商、税务、社会保障等相关部门的主动作为及通力配合。地方政府要提高对民办教育分类管理的认识，主动探索适合当地民办教育分类管理的模式。例如，国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》规定，除税收政策的制定权限由中央决定之外，财政扶持、政策引导、政府补贴和基金奖励等政策的制定、实施及监督管理都由各级地方政府落实，这就赋予了地方政府更多的政策创新空间。地方政府在制定政策时要准确理解和把握法律明确授权的范围，在完善准入和退出机制、登记管理程序、补偿奖励办法、差异化政策扶持、土地税收优惠政策以及监督管理等方面寻求创新与突破[注]吴华：《地方实施民办教育新政要坚持市场取向的变革方向》，《教育发展研究》2017年第3期，第51-53页。。