论人民调解的复兴与转型*

张进德

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

自古以来，我国即有“和为贵”的社会观念基础和法律文化传统。因此，调解在我国是一种古老的纠纷解决方式。新中国的人民调解作为一项自成体系的特色制度，则是溯源于抗日战争时期的陕甘宁边区。至1943年前后，陕甘宁的人民调解实践蔚然成风，从民间调解推广至政府调解与司法调解，成为一种全民参与型的调解。边区政府发布了《关于普及调解的指示》，并确立了“调解为主、审判为辅”与“调解是诉讼的必经程序”等对建国后司法活动影响甚深的几项原则。[1]在20世纪80年代，我国人民调解的发展达到了巅峰时期。据统计，当时全国人民调解委员会受理纠纷与人民法院受理一审民事案件的总数一度高达17比1。[2]但20世纪90年代以来，人民调解的纠纷数量逐渐萎缩，甚至曾在2003年大幅低于法院受理的民商事案件数量。*根据《中国司法行政年鉴》(1991-2003)的数据统计，人民调解纠纷数量1990年后逐年下降(仅在1993年比1992年略多)，从1990年的7409222件下降到2002年的4636139件，下降比例达到40%以上。人民调解在低迷之后，迄今尚未恢复元气。我们认为，这决非意味着人民调解的时代已经过去；恰恰相反，当下我国的司法改革已然涉入深水区，日渐增长的司法负担亟需多元纠纷解决机制的大力发展，人民调解在新的历史时期理应承担更为艰巨的历史任务。对人民调解在当下纠纷解决实践中的困境予以理性分析，对人民调解的固有属性及功能进行准确定位，并将其作为时下司法改革大局的重要一环，在此基础上推动人民调解的现代化复兴，是我国司法界面临的一项重大任务。然而长期以来，理论界并未对人民调解的改革施以足够关注，本文拟在此方面作一些努力。

一、人民调解在当前的实践困境

时下，我国正在推进的新一轮司法改革，包括建立法官员额制、将法院人员分类管理、简化诉讼程序等诸多举措，都是旨在应对案多人少、司法负担偏重以及由此带来的法官职业尊荣感不足等诸多突出问题。单就此种状况来看，人民调解作为我国社会一种基本的纠纷解决方式，理论上也会从法院中分流出一定比例的简单民事纠纷，理应承担越来越多的民事纠纷处理任务。但如前所述，人民调解却出人意外地陷入了低迷状态。人民调解日渐淡出公众的视野，社会关注度愈见低下，大量的人民调解组织逐渐被虚置化，成为一种摆设。近些年来，这一状况在某些方面有所转机。譬如，诸多地方电视台兴起的电视调解节目，利用媒体视角宣传了人民调解方式。[3]另外，个别地方涌现出一些以明星调解员为标志的人民调解组织，也受到了媒体与公众的特别关注。*较为典型者例如，上海市静安区的“柏万青老娘舅工作室”(以明星调解员柏万青为带头人)、上海市长宁区江苏街道的“李琴人民调解工作室”(以著名调解员李琴为带头人)、山西省平顺县苗庄镇的调解组织(以中央电视台2003年度十大法治人物之一的调解员龙小霞为带头人)以及福建省南平市医患纠纷调处中心(以全国模范人民调解员龚选民为带头人)等等。不可否认，这些现象对当下人民调解的发展发挥了较大的积极作用。但是，若无系统与理性的机制保障，仅靠媒体广告效应和调解员个体效应支撑的人民调解组织只能是昙花一现，难以保障人民调解制度的长效运作。也就是说，大力凸显人民调解作为基本纠纷解决方式的公众认知度，是我国人民调解发展的当务之急。

人民调解的弱化，与我国社会的急剧变革和转型是分不开的。随着近年来城市化进程的加快，人口流动性越来越强，我国传统的熟人社会慢慢解体，取而代之的是一种陌生人社会。由此致使社会凝聚力下降，共同体成员的自治能力较低，内部调整作用差。[4]基层民间自治组织在民众中的权威大幅度降低，也就必然会殃及人民调解组织。即使是原有的熟人社区，在社会商业化程度加剧的情况下，民众的生活与工作节奏较快，导致社区成员的陌生化程度加大。基于此，熟人社会赖以生存的诚信体系遭到了广泛破坏。人民调解所达成的协议缺乏法律上的强制执行力，在效力层面要远低于法院所作出的民事裁判。*在司法实践中，人民调解协议的法律效力问题曾长期处于模糊不清的状态。直至2002年最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，才正式明确了人民调解协议的民事合同效力。缺乏足够诚信期待的纠纷当事人，不会满足于人民调解对纠纷的解决，会绕开甚至无视人民调解，而直接求助于法院诉讼。另一方面，随着商业社会的发达，民商事纠纷的种类变得纷繁复杂，且专业化程度也大幅提高。除去传统的家事纠纷与邻里纠纷，医患纠纷、劳动争议、环境纠纷、拆迁安置纠纷、消费者权益纠纷、知识产权纠纷、交通事故纠纷等等诸种纠纷日渐频发。针对这些纠纷，“动之以情、晓之以理”的传统调解模式不能再满足当事人的需求，当事人会倾向于在大致厘清事实争议、知晓法律规则的基础上去进行解决。粗放式的人民调解思维，已经难以适应当事人对专业化与精细化纠纷解决模式的追求。

司法部曾经分别于2011年与2014年颁布了《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》和《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》。此举即可视为对人民调解的专业化和去粗放化的改革思路的认同。但是，几年以来，除在医患纠纷调解等个别领域有所发展之外，专业性、行业性人民调解在大多数领域的发展仍然十分滞后。另外，即使在发展较快的医患纠纷调解领域，鉴于理论指导不足与各地需求重视程度不一等诸多因素，也是导致了各地调解模式差异较大以及混乱无序的发展特征。人民调解专业化的发展并未取得预期效果，发挥其应有的功能。

人民调解的持续低迷，令其逐渐游离于我国社会公众的主流话语系统之外。在普通民众甚至诸多法律人之中，深入知晓人民调解为何物者甚少，对人民调解的理解普遍存在一定的误解与偏见。人们的直观印象仅仅在于，人民调解就是由居委会或村委会的老龄工作人员说合解决一些“婆婆妈妈”的民间纠纷。理论界的法律学者中关注人民调解者也是极少，在不少法律人当中甚至充斥着一种漠视抑或无视人民调解的情绪。在此种状况之下，人民调解员的队伍建设举步维艰。长期以来，人民调解员的非专业化、低门槛化等倾向十分明显，并且大多数人民调解员都是兼职人员。《人民调解法》第16条中规定的“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴”，便是对这一现实窘境的无奈反映。人民调解职业主体的尴尬状况，又会进一步降低人民调解作为一种纠纷解决方式的权威与社会认可度，与前文所述困境形成了一种双向的恶性循环。

二、人民调解制度的底线属性

讨论人民调解制度的优化与转型，首先应当对制度属性进行基本的理性定位。在此，我们无意面面俱到地去剖析人民调解的全部属性，只想从底线视角试着探讨一下我国人民调解制度在转型中应遵循的几点基本规律。所谓“底线”，即指最低之限度。此处引入“底线”概念，主旨在于为讨论人民调解的现代化转型设定最低标准，不应以转型之名突破人民调解的一些基础属性。针对底线属性的定位，主要是基于三方面的考量：一是要尊重人民调解的历史，二是要回应我国国情的现实需求，三是要适当借鉴国外调解的共通发展经验。

(一)人民调解的民间性

人民调解之“人民”，要求它首先具备纯正的民间性。民事诉讼属于一种公力救济的纠纷解决方式，而人民调解属于典型的社会救济范畴。人民调解的非官方性，可以有效满足民众对多元纠纷解决机制的选择需求。从我国人民调解的发端史来看，民间性是令其独具特色并赖以成为一种重要纠纷解决机制的基础性元素。另外，民间性也是我国的人民调解赖以存续并以“东方经验”扬名国际的一大基本属性。

近年来，西方各国的民间调解也发展迅速，他们的调解也十分强调调解与公权机关或个人的独立关系。例如，德国2012年通过的《促进调解及其他庭外纠纷解决程序的法律》(我国学界通常简称为《德国调解法》)第1条第2款即规定，调解员是指引当事人双方进行调解的独立、中立且不拥有裁判权限的人员。它明确排除了由法官担任调解员的可能性。法国的民间调解制度也十分强调独立性。在法国，民间调解员不依附于任何司法机关，或属于某调解协会，或是独立职业者，拥有一种相对于国家的独立关系。[5]

在我国现行国情下谈及人民调解的民间性，要着重于防止官方公权力的浸入。2010年通过的《人民调解法》废止了司法行政机关对人民调解行使管理权的传统，取而代之的是司法行政机关和法院对人民调解的“指导”职责，从而厘清了各机构与人民调解组织的关系，明确人民调解作为自治组织不受公权力机关的领导。这无疑有利于保证人民调解组织的独立地位，减少无序竞争和社会资源的浪费。[6]浓厚的官方色彩会使得人民调解过分行政化，必然会危及人民调解作为社区调解的定位及其民间性特点，从而将人民调解与行政调解混同起来。但与国外民间调解不同的是，西方国家大多是收费调解，而我国则遵循免费调解原则。关于人民调解的经费来源，我国一些地方尝试采取了一种“政府购买人民调解”的模式。应当指出，这种模式强调的是政府购买社会服务，而非政府领导人民调解，还是能够保障人民调解的独立性和民间性。

(二)人民调解的中立性

从法理视角来看，于所有纠纷解决机制而言，纠纷解决主体皆应独立于纠纷的双方当事人，而处于不偏不倚的中立地位。调解的中立性是近年来西方国家调解立法中普遍确立的属性。例如，《德国调解法》对调解员的中立性就有严格保障，要求调解前在同一案件中为一方当事人从事过活动的人不得担任调解员，调解员也不得在调解中和调解后在同一案件中为一方当事人从事活动。[7]当前我国处于社会转型时期，民间矛盾频发，且极易造成重大社会影响，许多民间纠纷的火药味较浓。人民调解介入解决这些纠纷时，能否保持中立性甚至是多方关注的首要因素。

人民调解的践行情况与其中立性存在一定的背驰之处。近年来人民调解的衰败在一定程度上架空了它的实效运作机制，许多地区普遍存在“一套人马、多块牌子”的状况，人民调解只是基层司法行政部门的一块牌子。范愉教授通过实证观察，曾经一针见血地指出了乡镇(街道)层面人民调解的严重问题所在：“由于很多农村的司法所(科)与法律服务所没有完全分家，调解事实上由司法所和法律服务所共同承担。”[4]司法所是最基层的司法行政部门，法律服务所又是典型的盈利性法律服务机构，两者对乡镇人民调解独立性与中立性的影响之巨可见一斑。法律服务所的盈利点，体现在提供法律服务包括日后潜在的诉讼代理事务方面，而在人民调解方面并无盈利性。这种特殊的盈利性思维，会侵蚀个案的调解目标和调解效果，危及调解主体的中立性，进而影响人民调解作为一种民间纠纷解决机制的权威性。

(三)人民调解的自治性

人民调解所要解决的纠纷，关系到当事人的切身利益，在实体利益方面与人民调解员无关。因此，人民调解的开启、进行与结果应当最大限度地体现当事人的自由意志。当事人的地位是完全平等的，而且应当在毫无外在干涉的前提下去表达意志。当事人应当被赋予充分的多方面的选择权，调解员应当充分尊重当事人的选择权，此即人民调解的自治性。在《德国调解法》上，当事人有权调解员名单中自主选任调解员，调解员可能是律师、司法人员、注册会计师以及社会心理专家成员等等；当事人在所有阶段都保持完全自由的决定权，当事人可以在任何时间终结调解；第三人申请参与调解程序时必须征得所有当事人的明确同意，由此排除了律师等代理人自动介入调解的权利。这些规定都是体现了德国民间调解的自治性。

人民调解的自治性在我国立法上并未得以彻底确立。根据最高人民法院2009年颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第26条之规定，按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。这是首次规定当事人选定调解员的法律文件。但其后在2010年的《人民调解法》中却规定，人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。其中，明确了可由调解组织擅自指定调解员的做法。另外，《人民调解法》第18条还保留了基层法院、公安机关在受理纠纷告知当事人先行人民调解的前置性规定，这一规定在基层司法实践中有被演变为强制进行人民调解的危险。

(四)人民调解与民事诉讼的平行性

与民事诉讼相比，人民调解作为一种替代性纠纷解决方式，在21世纪的中国应该大有可为。一方面，这是由人民调解的高效、便捷、灵活、成本低廉等特点决定的。人民调解可以有效分担法院与法官的司法压力，解放法官的双手以及意志，助力时下正在推进的司法改革。另一方面，从民众角度而言，纠纷解决途径不应被法院垄断，人民调解可以满足当事人解决纠纷的多元化需求。因此，人民调解具有与民事诉讼的平行性，而非趋同性。换言之，人民调解不应被打造成为“第二种民事诉讼”，不能用民事诉讼的制度标准去评估和发展人民调解。譬如，在民事诉讼中，强调当事人双方之间的对抗性，充分贯彻辩论原则，并强调最大限度的审判公开原则，这些方面都与人民调解有着本质的差异。但是，近年来一些地方的人民调解却步入了“民事司法化”的泥淖。比较典型者，例如河南省高级人民法院于2009年出台了《关于开展社会法庭试点工作的指导意见》，在全省全面推行社会法庭制度，人民调解程序趋于法庭化运作。此种实践倾向抹杀了人民调解应有的独特属性与活力，弱化了人民调解的自治性，这是制度设计者在改革人民调解制度时应当避免的一大误区。

三、人民调解的机制转型

(一)基本功能的转型

范愉教授将人民调解的社会功能主要归纳为三个方面：第一，社会治理和政治功能；第二，传承文化、道德和社会组织功能；第三，纠纷解决功能。[4]人民调解制度在抗日战争时期陕甘宁边区的发端初期，其政治功能是一项十分凸显的重要功能。当时，党的路线、方针、政策和新的法律精神在人民调解过程中得到了宣传。陕甘宁边区政府从来就没有把调解仅仅当作一种司法手段，而是作为一种解决社会问题的方式，是从司法角度入手以期最终改造社会，控制社会。[1]马锡五法官的一段论述很能说明当时人民调解的政治功能：“在民间调解工作方面，还出现了调解模范村、乡和模范人物……这些调解模范的共同特点是与群众有密切联系，熟悉群众生活；在群众中有很高的威信；公正无私，热爱群众。由于调解工作的开展，农村和睦了，生产加强了。”[8]

时至今日，人民调解的政治功能仍然显要。在讨论人民调解的主流话语系统中，人民调解常常被称作维护社会稳定的“第一道防线”。我们认为，其维稳的政治功能应当逐渐淡化，进而让位于纠纷解决功能。主要基于下述几点考量：其一，官方话语对人民调解政治功能的过分强调，会大幅度削弱人民调解的民间性与自治性。其二，动辄将个案纠纷提升至事关社会稳定的高度，会加剧当前人民调解的脆弱性。其三，政治功能与纠纷解决功能的目标指向不同，前者强调国家利益与社会利益，后者强调当事人个体的利益，两者存在较大程度的冲突，人民调解功能定位的错乱，会导致两种功能的实现力度两败俱伤。因此，应当最大程度地还原作为一种纠纷解决方式的人民调解，将解纷功能置于首要地位，政治功能属于纠纷解决之后的水到渠成的副产品。

(二)立法思路的转型

人民调解在我国是一项土生土长的法律制度，它最初的发端与发达主要依赖的不是顶层设计，而是自下而上的推进路径。因此，在人民调解蓬勃发展的20世纪80年代，我国的人民调解立法也并不发达。在20世纪90年代之前，人民调解的法律依据主要就是1954年政务院发布的《人民调解委员会暂行组织通则》(共11条)，至1989年国务院才重新颁布《人民调解委员会组织条例》。直到1990年，司法部才出台了《民间纠纷处理办法》，对人民调解的运行机制予以规范。此后人民调解日渐衰落，萧条十余年后在2002年9月，三项法律文件同时出台以期复兴人民调解，分别是最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》与最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及司法部的《人民调解工作若干规定》。此种立法思路的转变是科学的。这是因为，早期人民调解的发展模式已经滞后于我国社会大幅变革的需要，新时期的人民调解必须有赖于立法的引导和规范。但是应当指出，前述人民调解的立法普遍存在一种低位阶化的特征，基本是以行政法规、司法解释、行政规章的形式呈现出来。2010年，全国人大常委会通过了《人民调解法》，由此实现了人民调解立法从低位阶向高位阶的转型。

另外必须认识到，《人民调解法》只是关于人民调解的一部基本立法，其纲要性特点十分突出。而当前人民调解的分化趋势日益显著，2002 年司法部《人民调解工作若干规定》将调解组织的形式规定为四种：第一，农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会；第二，乡镇、街道设立的人民调解委员会；第三，企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；第四，根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。可见，其中至少便呈现出了基层组织、单位的人民调解和专业性、行业性的人民调解两大类别。两者之间体现出越来越大的发展差异，一部统领式立法已经难以适应这一趋势。因此我们认为，人民调解的立法思路可以考虑从以下两方面进行转型：一是针对不同性质的人民调解，出台单行的法律文件予以规范；二是在立法内容方面，应当从《人民调解法》的粗放化过渡到法律规范的具体化与可操作化，并且可以在行业性、专业性人民调解的立法中对自治性、中立性等方面的诸多理念予以探索和体现。

(三)调解模式的转型

日本的棚濑孝雄教授曾将调解划分为判断型、交涉型、教化型和治疗型四种模式。判断型调解将正确地依法解决纠纷作为首要目标，而且与审判相比以降低成本为其优势；交涉型调解是指当事人以预估的纠纷审判处理结果和所需成本为下限，以眼前可能获得的最有利解决为上限，与对方进行讨价还价的调解过程；教化型调解则是认识到严格依法解决纠纷的僵硬，而从纠纷背景、当事人之间关系等整体性质出发去寻找适合具体情况的恰当解决方案；治疗型调解把纠纷视为人际关系的一种病理现象，试图通过广义的人际关系调整方式(包括心理治疗与危机干预等)来治疗病变，使其恢复正常。[9](P54-69)诸种调解模式各有优势和局限性，具体的调解实践可能不会禁锢于某一种调解模式，而是综合或者灵活地适用多种模式。但是，运用这种模式类型化的方法来对调解进行大致定位和分析，可以助益于我国人民调解的转型。

首先，判断型调解更加接近审判，但人民调解缺乏审判应有的资源与能力，也不具备审判为查清事实而设立的辩论、证据制度等程序要素。因此，判断型调解不应成为人民调解发展的主要模式，人民调解不应过分地强调“查清事实、分清是非”。另外，传统的中国式人民调解极为重视“动之以情、晓之以理”，较为趋近于教化型调解的模式。但是，单一的调解模式已经不再适应现代人民调解的分化趋势。以基层组织的人民调解所常涉的家事纠纷为例，纠纷当事人在法律关系之外，可能更多地掺杂了情感纠葛与心理变异等诸多因素。所以，借鉴治疗型调解的一些元素，吸收情感专家、心理学专家参与家事调解，可能会弥补传统的教化型调解的某些不足。再者，教化型模式并不适合医疗纠纷、劳动争议、知识产权纠纷等专业性的人民调解，否则便有“和稀泥”的嫌疑。专业性人民调解可能更为重视从法律视角厘清纠纷脉络，并让当事人对按照审判途径解决纠纷的结果有一定的认知，因此交涉型调解可能是适合其转型方向的一种模式。不同调解模式所蕴含的迥异理念，可以成为日后指导不同类型人民调解的立法的思路与依据。

(四)程序机制的转型

前已述及，人民调解程序的改革应当避免与民事诉讼的趋同化。人民调解应当体现自治性，没有民事诉讼那样相对更加细致严格的程序要求。人民调解的程序设计，应当以两个“最大限度”为中心：一是最大限度地满足当事人的选择权，二是最大限度地保障当事人的诸种权利。关于前者，《人民调解法》第23条的规定已经基本到位，涵括了选择调解员、决定调解进程、要求调解公开与否、自由陈述以及自愿达成协议等方面的选择权。至于后者，对当事人权利的保障，往往意味着对人民调解员之义务的设定。

我们认为，主要可以从下述四个方面讨论人民调解员的义务：第一，平等对待义务。调解员有平等对待各方当事人的义务，这也是对调解中立性的基本要求。对此，《人民调解法》第15条中确立了禁止“偏袒一方当事人”的规定。第二，披露义务。在当事人提出申请的前提下，调解员应有义务将其任职情况、调解工作经历以及可能影响其独立性与中立性的事项告知当事人。我国的人民调解立法缺乏此方面规定。第三，晓谕义务。为保障当事人选择权的充分行使，调解员应负有向当事人进行晓谕的义务，包括询问是否理解调解协议内容、告知自愿达成协议、告知调解协议的法律效力以及在专业性调解中告知当事人有权咨询专业人士相关疑问等等。人民调解员的晓谕义务在我国立法中也无规定。第四，保密义务。人民调解员应对在调解过程中获悉的所有纠纷信息予以保密，并享有基于此的作证豁免权。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第19条有“不得披露调解过程的有关情况”以及“不得在就相关案件进行的诉讼中作证”的规定。但《人民调解法》第15条之规定仅止于禁止调解员“泄露当事人的个人隐私、商业秘密”，对保密义务的阐释不够具体，应当借鉴前述司法解释的规定。

(五)职业主体的转型

一直以来，我国人民调解的职业主体存在着遴选门槛低下的特点。《人民调解法》第14条将人民调解员的任职条件定位于“公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民”。可见，其中除了“成年”要求之外，其他并无具体的硬性条件限制。当然，从个体角度来看，人民调解员的调解能力与其自身的学历、专业等并无太大关联。上海一位模范调解员李琴有两句描述人民调解工作的名言：“一句话说得人家笑，不能一句话说得人家跳”和“两头摆平就是水平”。[10]前者体现的是说服能力，后者体现的是调和能力，两者与人民调解员的专业、学历没有直接关系，甚至只是与性格、生活经验等密切相关。在人民调解实践中也存在一种思维，对调解经验的需求与评价远远高过专业与学历等因素，甚至有着无视后者的倾向。我们认为，这种思维的普遍化会妨碍到我国人民调解的复兴。一方面，人民调解的分化趋势致使专业性、行业性调解对调解主体专业化的需求愈来愈强。另一方面，人民调解队伍建设的低门槛化和非专业化倾向会整体拉低民众对这种解纷方式的信服力与期待，调解模范的个体优势并不能有效地拯救群体。

实际上，《人民调解法》对职业主体资格低门槛化的规定只是体现了兜底性特点，是对我国人民调解薄弱现状的一种无奈妥协。司法部《人民调解工作若干规定》便尝试提升了调解员门槛，第14条要求“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”。另有相关立法也为提高调解主体的门槛保留了发展空间。依据司法部、卫生部、保监会于2010年颁布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》之规定，鼓励医疗纠纷人民调解委员会吸纳离退休医学专家、法官、检察官，以及律师、公证员、法律工作者等专业人士加入；《人民调解法》第20条也有规定：“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。”此外，国内也有高校在本科专业设置方面为人民调解的人才培养与储备作出了积极尝试。[11]

在我国调解主体入职门槛难以短时间内提高的情况下，可以考虑强化人民调解员的职业培训力度。现代西方各国都十分重视民间调解员的培训工作。例如，法国于2003年颁布的第1166号法令设立了“家事调解员”国家文凭，该文凭的获取必须经过490学时的理论教育(包括调解技术、法律、心理、社会学以及论文)和70学时的实践培训。[5]奥地利《民事调解法》也详细列举了调解员培训的具体内容，不仅涉及调解的基础理论知识，还包括社会心理学、伦理学、法学等知识，并且也重视通过角色扮演、情景试验、模拟和反思等手段帮助受训人掌握调解技巧。[12](P84)相较之下，我国人民调解员的业务培训至少存在下述两方面缺陷：其一，缺乏详实的立法保障。《人民调解法》第14条第2款规定：“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”该项规定有失简单与模糊，缺乏可操作性。其二，在培训实效方面可能疏于形式化，缺乏针对性、科学性与系统性。以笔者的亲历来看，许多人民调解员的培训过于随意，没有科学实用的课程设置，课时与次数也无法保障，培训效果大打折扣。我们认为，对于人民调解员的培训应当加大投入，国家司法部应对培训方案进行统一的指导性顶层设计。

(六)经费保障模式的转型

缺乏制度化的经费来源渠道，是我国人民调解面临的一大突出问题。人民调解经费的捉襟见肘，直接导致了前文所述调解组织的“一套人马、多块牌子”的状况。根据《人民调解法》第6条之规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。可见，我国的人民调解经费来源主要依赖县级以上的地方财政，而且“必要”二字也显现出了乏力的经费保障现状。但不同地区之间经济发展的失衡，直接导致了各地大相径庭的调解经费保障力度。一般来说，在上海等东部沿海地区，“政府购买人民调解服务”的经费保障模式运作较为畅通，而在大多数中西部地区则情况迥异。譬如，一些地方的医疗纠纷人民调解组织的经费主要来源于医疗事故责任保险机构，而保险机构的经费又来源于医疗机构投保的保险费。这就意味着，医疗纠纷的调解经费由作为纠纷当事人的医疗机构来承担。人民调解的中立性便丧失殆尽。因此，“政府购买人民调解服务”的模式有待于通过国家立法予以大力推进。

另外，基于人民调解的民间性特征，从西方各国的发展经验来看，民间调解组织的经费来源应当最终回归市场机制。《人民调解法》明确设定了人民调解解决纠纷完全免费的基本原则。就当前人民调解的发展阶段而言，这一规定是相对合理的。因为稚嫩的人民调解复兴状况尚不足以担负起市场运作模式，收费也许会浇灭人民调解的复兴火苗。但我们认为，调解收费应当成为未来人民调解理性发展的终极目标。一方面，人民调解是为当事人提供的纠纷解决服务，让当事人成功避开法院为其节省了高昂的诉讼成本，收取调解费用是天经地义的逻辑。另一方面，从普通民众的消费心理来看，人民调解收费比免费可能更有利于当事人之间纠纷的解决。

值得注意的是，最高人民法院与司法部于2017年10月联合发布了《关于开展律师调解试点工作的意见》，开始在北京、上海等11个省(直辖市)试点推行律师调解的纠纷解决机制。虽然律师调解不属于典型意义上的人民调解，但基于其民间属性的相通性，律师调解也是人民调解复兴过程中的重要补充性机制。其中指出，律师调解可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费。此举确立了作为民间解纷机制的律师调解的有偿性原则。律师调解的大力推进，不会恶性压制人民调解的发展，反而会成为人民调解良性发展的促进因素。在此基础上，应当考虑选择合适时机废止《人民调解法》中的人民调解免费原则。

四、结语

时下中国的司法改革，主要有以下两大追求：一是满足民众对司法正义的需求，二是提升司法效率，减轻司法活动中各方的高成本负担。而人民调解的复兴，则可同时有效呼应前述两大追求。其一，人民调解能够实现纠纷主体的意思自治，回归纠纷的本源，让纠纷主体最大限度地感受正义；其二，人民调解重合意结果而轻程序，可以极大程度上节约司法资源，也可降低当事人的解纷时间成本。因此，在我国现阶段司法改革过程中，充分强调人民调解的复兴有着极为重大的意义。而且，进一步研究人民调解在整个司法改革宏观体系中的地位，以及人民调解与其他纠纷解决方式的动静态互动关系，也是本文当中未竟的课题，值得学界同仁的继续关注。