关于中国参与全球海洋治理若干问题的思考

崔 野 王 琪

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

海洋是地球上最大的自然生态系统，为人类提供着源源不断的资源和财富，承载着人类对美好生活的向往。但自进入21世纪以来，伴随着全球化的席卷和工业化的扩展，各类全球性海洋问题日益增多且日趋严重，已成为制约人类生存和可持续发展的重大威胁。作为“有效解决人类所面临的许多全球性问题”[1]的重要理论工具，全球治理迅速成为一门显学，亦在实践中发挥了重要功效。而将全球治理理论在海洋领域进行延伸和扩展，便形成了全球海洋治理。作为世界上最大的发展中国家和国际社会中举足轻重的政治力量，中国有责任也有能力在全球海洋治理中发挥更加积极、更加重要的作用，为全球海洋治理的发展与推进贡献中国智慧和中国力量。

然而，梳理目前已有的关于全球海洋治理的公开资料，多为海洋行政机关的官员讲话、会议文件及媒体报道，而鲜有从理论视角进行研究的学术论文和课题报告，这折射出当前对于中国参与全球海洋治理的研究仍是零散的、滞后的、封闭的，亟待在学术研究上产出重大理论成果，进而有效指导实践。本文即尝试在此方面做初步的努力，通过对中国参与全球海洋治理的几个关键问题进行思考和探讨，以期引起学界和政界的关注与兴趣。

一、全球海洋治理与中国的内在联系

准确界定全球海洋治理的概念及其与中国的内在联系，是进行学术研究的认识起点，也是中国参与全球海洋治理的逻辑起点。因此，首要的关键问题就是对全球海洋治理的概念以及全球海洋治理与中国的关系进行讨论。

(一)何为全球海洋治理？

全球海洋治理的产生是海洋的自然特性、全球化的深入、全球海洋问题的频发、全球治理理论的发展等多种因素共同作用的结果，是一种客观的历史现象。为了更加全面准确地理解全球海洋治理，需要对其内涵和外延进行界定。从内涵上看，所谓全球海洋治理，是指在全球化的背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用；[2]而从外延上看，全球海洋治理是超越单一主权国家的国际性海洋治理行动的集合，包括国家间合作治理、区域性合作治理与全球性合作治理三个层次。简而言之，全球海洋治理既是一种理论，体现为其对全球治理理论的继承与扩展；也是一种实践，是国家层面的海洋治理活动在全球层面的延伸。

对这一概念进行更进一步的分析，可以细分为以下三个基本问题：

一是核心主体问题。作为全球治理理论的一个分支，全球海洋治理亦主张政府、政府间组织、非政府组织、跨国企业、个人等多元主体平等、广泛地参与到各项具体行动中，各主体之间并无高低上下之分。但在实际的治理实践中，一旦治理客体超越了国家的边界而上升到国际层面，非政府组织、企业、个人等非政治行为体的作用便急剧减弱，单纯依靠其自身的力量难以有效解决这些难题，从而必须依靠政治的权威，由此决定了政府和国际政府间组织仍然是最主要的治理主体，对全球海洋治理目标的实现起着至关重要的作用。具体到我国而言，中国参与全球海洋治理的最主要、最核心的主体也必然是党领导下的政府，非政府组织、跨国企业、民众等其他非政治行为体则起着重要的补充作用。

二是治理客体问题。治理客体是指全球海洋治理所指向的对象，即制约人类和海洋可持续发展的各种消极因素。根据治理客体所处的层次，可将其大致分为两类：一类是体系内部问题，即现有全球海洋治理体系本身所存在的各种缺陷，包括国家地位的不平等、国际规制的不完善、国际组织未能发挥预期功效、发展中国家的权益和诉求未能充分体现、大国政治和强权政治依旧存在等。这一类问题多为政治性问题，解决方式主要是通过国家间的政治谈判与协商，其解决程度将对全球海洋治理目标的实现程度起到深层次的决定性作用；另一类是体系外部问题，即发生在海洋或其衍生自然系统上的各种具体问题，主要包括海洋环境问题、海洋安全问题、海洋资源问题、海洋经济问题、全球气候问题以及海洋突发事件的应急管理等。这一类问题处于全球海洋治理的表层，显而易见，感知明显，且更多地体现出技术性和操作性的特征。对这些问题的治理主要是依靠国家间的联合行动，其治理效果将直接影响到全体人类的切身利益和海洋的可持续发展。

三是治理目标问题。全球海洋治理的目标可分为直接目标与长远目标两个层面：从直接目标的层面来看，全球海洋治理直接针对的是日益严峻的各种全球性海洋问题，其直接目标是有效应对海洋环境污染、海洋资源枯竭、海洋危机增多等各种全球性海洋问题，以维持正常的全球海洋秩序；从长远目标的层面来看，全球海洋治理致力于整合主权国家的个体利益与人类社会的整体利益、发达国家的利益与发展中国家的利益、经济利益与社会效益等，进而实现全球范围内的人海和谐，促进海洋的可持续开发和利用。

(二)全球海洋治理与中国何以联结？

全球海洋治理与中国之所以能够联系起来，是因为两者之间存在着相互需求，即“中国需要参与全球海洋治理”与“全球海洋治理需要中国的参与”。从前者的角度来分析，中国之所以需要参与全球海洋治理，首要原因是这是实现自身海洋事业发展、加快建设海洋强国的重要路径；其次，当前海洋领域的国际竞争日趋激烈，世界各主要海洋强国纷纷将海洋视为国家间经济、科技、军事及综合国力比拼的竞技场，这从侧面要求中国实施更加主动的海洋政策，积极参与到全球海洋治理的进程中来；最后，改革开放以来，我国的海洋实力与国际影响力不断提升，这为我国参与全球海洋治理提供了坚实的物质基础和保障，中国参与全球海洋治理正是中国国家实力不断增强的必然结果。从后者的角度来分析，全球海洋治理之所以需要中国的参与，主要是因为全球海洋治理的目标能否达成，在很大程度上取决于中国的参与度和贡献度。中国是联合国常任理事国，也是全球经济总量第二大的国家和世界上最大的发展中国家，同时还是世界上最大的二氧化碳排放国、最大的原油进口国、最大的贸易国等，多种身份的并存使得中国在全球海洋治理中发挥举足轻重的作用。无论是解决全球性海洋问题，还是弥补全球海洋治理的“赤字”，抑或是完善现有的全球海洋治理体系，都离不开中国的积极参与，国际社会迫切需要中国以自身的力量、经验和方案为全球海洋治理做出更大的贡献。可以确定地说，如果缺少了中国的参与，全球海洋治理的各项行动将事倍功半，甚至徒劳无功。

概言之，内部自身发展的需求和外部国际社会的呼声决定了中国参与全球海洋治理成为一种必然的政策选择，日益走近世界舞台中央的中国有意愿、也有能力为实现全球海洋治理的目标贡献出自己的力量，这不仅是全球海洋善治对中国的期待，也是中国作为一个负责任大国对国际社会的责任所在。

二、中国参与全球海洋治理的支撑动力

日益强大的国家海洋实力与国际影响力是支撑中国参与全球海洋治理的根本动力。在当前的全球海洋治理体系中，大国政治色彩依旧存在，权力仍然是决定国家地位的基础和产生国家行为的归宿，无论是传统海洋强国，还是新兴海洋国家，都在尝试通过更为明智的方式获得权力，[3]而国家权力的大小总是与国家实力的强弱呈显著的正相关性。也就是说，在现有发展水平上继续大力提升我国的海洋实力和国际影响力，是我国参与全球海洋治理并有效发挥作用的前提性条件。

进一步而言，国家海洋实力由海洋硬实力与海洋软实力共同构成。海洋硬实力是指一国在国际海洋事务中通过军事打击、武力威慑、经济制裁等强制性的方式，逼迫他国服从、认可其行为目标，以实现和维护其海洋权益的一种能力和影响力，主要包括海洋经济力量、海洋科技力量和海洋军事力量；海洋软实力则是指通过非强制的柔性方式运用各种资源，争取他国理解、认同、支持、合作，最终实现和维护国家海洋权益的一种能力和影响力，[4]主要来源于海洋文化、海洋意识、海洋价值观、海洋治理经验等要素。海洋硬实力是外在，海洋软实力是内核，两者相互补充，共同影响着国家海洋实力的强弱状况。因此，为了持续增强我中国参与全球海洋治理的支撑动力，我国应从“硬”与“软”两方面着手，一方面继续大力发展海洋经济、海洋科技、海洋军事等海洋硬实力，强化中国参与全球海洋治理的物质基础；另一方面，则应积极传播“人类命运共同体”、“蓝色伙伴关系”、“正确义利观”、“21世纪海上丝绸之路”等理念和倡议，弘扬中国优秀的海洋文化和成功的海洋治理经验，以提升我国的海洋软实力和内在影响力。只有“软硬兼施”，不断增强我国的综合海洋实力，才能在国际社会中获得更大的权力，才能为中国参与全球海洋治理提供不竭动力。

需要指出的是，海洋硬实力与海洋软实力之间的划分并不是绝对的，两者相互促进，在一定条件下又可以相互转化。这意味着我们不仅可以从各自的构成要素着手来增强海洋硬实力与海洋软实力，更可以通过这两种实力的合理运用与恰当转化来促进对方的发展。例如，海洋军事力量是一种典型的海洋硬实力资源要素，但这种资源要素的“非军事性”运用亦是增强我国海洋软实力的重要途径。自2008年中国首次派出舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域护航以来，中国海军陆续在叙利亚化学武器护航、也门战乱撤侨、驰援马尔代夫淡水危机、人道主义救援等事件中发挥了重大作用，这不仅有助于特定事件的解决，更树立了我国负责任大国的良好形象，促进了国家海洋软实力的提升。总而言之，我们在大力提升国家海洋硬实力与海洋软实力的同时，也应积极促进两者的相互转化，从而以更小的成本、更高的收益来为中国参与全球海洋治理奠定实力基础。

三、中国参与全球海洋治理的重点领域

全球海洋治理所要解决的问题纷繁复杂，既包括海洋环境保护、海洋科学考察、海洋资源勘探、渔业合作等“低级政治”领域，也包括海洋主权争端、海上恐怖主义、全球气候调控、海洋治理体系完善等“高级政治”领域。面对如此众多且繁杂的海洋问题，中国尚不具备足够的能力同步解决所有问题，而是应突出重点，有所侧重。综合考虑各方面因素，中国参与全球海洋治理应着重在以下四个领域重点作为：

(一)在国际关系领域内构建蓝色伙伴关系

蓝色伙伴关系作为“伙伴关系”这一新型国家间关系在海洋领域的引申，是我国参与全球海洋治理的基本路径。之所以这么说，是因为蓝色伙伴关系超越了传统的以具体事务或项目为着眼点的合作计划，而是在国家整体层面上构建起全方位、多层次、交互式的综合合作机制与国家关系定位，旨在与相关国家在最大程度上聚合起利益共同点，减少全球海洋治理中的政策分歧与利益冲突，增进全球海洋治理的平等互信。同时，开放包容、具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系符合各国特别是广大发展中国家的切身利益，顺应时代发展趋势，能够有效推动全球海洋治理体系向着公正、合理、均衡的方向发展并实现各方的互惠互利。基于此，中国应继续将与国际社会构建起最广泛的蓝色伙伴关系作为我国参与全球海洋治理的重要抓手，通过高层外交、政治交往、经济合作、人文交流等方式，不断扩展我国与其他国家在海洋领域的合作，逐步增强我国在全球海洋治理中的话语权和影响力。

(二)在海洋公共物品领域内增强供给能力

公共物品的非竞争性与非排他性决定了大多数国家都会“坐享其成”，产生“搭便车”现象，而仅由少数实力较强的国家来承担供给责任。公共物品供给主体的不平衡是导致全球海洋治理中各国地位不平等的根本原因之一。作为当前全球海洋治理中最为重要的主体，美国提供海洋公共物品的意愿和能力持续下降，加重了全球海洋治理的赤字。面对美国实行消极退出政策所带来的“供给真空”，中国应抓住时机，在器物层面、制度层面、环境层面和精神层面增强供给能力，加大供给各类海洋公共物品，从而保障全球海洋公共物品供需的基本平衡，维护国际海洋秩序的总体稳定。

(三)在海洋环境治理领域内深化大国合作

海洋环境问题已成为制约人类和海洋可持续发展的最严峻挑战，这一类问题的波及范围广、蔓延速度快、影响程度深，即使是内陆国也无法“独善其身”。同时，这一类问题的治理成本高昂，对资金、技术、人力、装备的要求较高，经济落后国家难以承受，由此凸显出大国合作在海洋环境治理中的重要作用。在今后的一个时期内，中国应将加强海洋环境治理的国际合作作为参与全球海洋治理的优先领域之一，在政策沟通、目标设定、科技研发、节能减排、清洁能源、油污处置、垃圾清理、生物保护等方面深化与美国、俄罗斯、德国、澳大利亚、日本等海洋大国的协调与合作，联合开展环境治理和生态修复行动，并以大国之间的良好合作为突破口带动小岛屿国家、发展中国家乃至内陆国的共同参与。

(四)在海洋经济领域内推动“一带一路”海上合作

全球治理的核心是经济治理，全球海洋治理的重点也在于海洋经济领域。在海洋环境、气候变暖、生物保护等诸多治理领域，都可以看到经济成本与社会效益相互博弈的影子。当前，世界各国普遍面临严峻的经济下行压力，部分国家内部的贸易保护和保守主义抬头，全球经济复苏乏力。中国提出的“一带一路”倡议以开放包容、互利共赢为核心，为国际社会提供了广阔的市场和新的经济增长点，得到沿线国的积极响应。下一步，中国应以“一带一路”海上合作为重点，在亚洲基础设施投资银行、中国——太平洋岛国经济发展合作论坛、全球蓝色经济伙伴论坛等框架下开展务实高效的海洋经济合作，推动全球海洋经济发展，造福世界各国人民。

四、中国参与全球海洋治理的基本原则

全球海洋治理在本质上是一种国际政治行为，充满着国家间的谈判、妥协、合作、冲突等多种形式的博弈。从这个角度上说，中国参与全球海洋治理的过程实际上就是妥善处理和协调各国之间的博弈，从而实现共同利益最大化的过程。在这一过程中，中国必须坚持坚守底线、合作共赢、循序渐进、量力而行这四条基本原则。

(一)坚守底线原则

海洋权益和海洋安全是中国的核心利益，也是中国参与全球海洋治理必须坚守的底线。中国参与全球海洋治理的目标固然是实现各方共同利益的最大化，但实现这一目标是有前提条件的，即中国的主权和安全不能受损，中国正当的海洋权益和发展利益必须得到维护。习近平总书记强调，我们爱好和平，坚持走和平发展道路，但绝不能放弃正当权益，更不能牺牲国家核心利益。坚守底线这一原则要求我们将国家利益放在第一位，在涉及国家核心利益的问题上不妥协、不退步，有效维护国家的主权、安全和发展等核心利益。

(二)合作共赢原则

合作共赢原则包括“合作”与“共赢”两层含义：从合作的角度来看，只有包括发达国家与发展中国家、沿海国与内陆国等在内的所有国家共同参与到全球海洋治理中，才能达成最广泛的治理基础，在根本上推动全球海洋治理目标的实现；从共赢的角度来看，海洋利益是可以共享的，中国所主张的全球海洋治理不是排他的零和游戏，而是由各方共同分享治理行动所带来的收益和利益，实现共赢。合作共赢原则顺应了世界发展潮流与开放合作大势，是中国参与全球海洋治理的重要原则，也是世界各国一道共同应对危机挑战、促进地区和平稳定的重要途径，必须长期坚持。

(三)循序渐进原则

全球海洋治理涉及的问题方方面面，各方的利益和矛盾交织，远比国家内部的海洋治理更为复杂，不能寄希望于大拆大建、一蹴而就，而应是在尊重事物发展规律和现实条件的基础上，寻求各方利益和共识的汇合点，以切实可行、注重实效为出发点，一件接着一件干、一年接着一年干。同时，对于目前全球海洋治理体系中的不公正、不合理之处，中国也应坚持渐进改革、不断完善，而不是推倒重来、另起炉灶。换句话说，全球海洋治理是一个复杂的系统工程，其治理目标的达成并非是一朝一夕之功，我们必须对此抱有足够的耐心。

(四)量力而行原则

对于中国自身来说，“中国在未来相当长一段时间里，仍然是一个内部改革与发展任务繁重的后发国家，中国的目光首先还是投向国内的，在参与全球治理方面应该量力而行，而不应急躁冒进。中国应当先巩固已有的成绩，再追求更大的作为。”[5]中国应当首先在力所能及的领域发挥作用，在经验累积和实力增强的基础上再逐步扩展，审慎稳妥地完成自身在全球海洋治理中由参与者向建设者和引领者的身份转变，不能急于求成，更不能片面追求在所有海洋治理领域、所有国际规制框架下都争当领导者。事实上，在一段时期内兼备多种身份可能对中国更为有利。

在坚守底线、合作共赢、循序渐进、量力而行这四条基本原则之外，中国在参与全球海洋治理的过程中还应当积极维护发展中国家的正当海洋权益，为发展中国家发声；坚持独立自主，以自身的判断和需要为出发点，不受制于他国的政策；妥善处理沿海国与内陆国的利益冲突，实现利益整合与共同行动，等等。总之，全球海洋治理是一种充满着国家间博弈的政治行为，中国在这一过程中既应坚持原则立场，又要灵活应对。

五、全球海洋治理与国家内部海洋治理的关系

全球海洋治理只是全球治理的众多领域之一，而全球治理亦只是治理理论在国际层面的延伸和运用。事实上，无论是在主权国家内部，还是在国际社会中，都存在众多需要加以治理的问题，而这些问题之间也存在着千丝万缕的联系。正是由于事物之间的普遍联系，决定了我们必须将全球海洋治理与国家内部的海洋治理结合起来，只有这样，才能最大程度发挥全球海洋治理的作用，实现全球海洋治理的目标。

有学者指出，海洋治理是指为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程。[6]根据这一观点，全球海洋治理与国家内部的海洋治理都可以归并到海洋治理这一范畴内。不可否认，全球海洋治理与国家内部海洋治理存在着紧密的联系，如均强调治理主体的多元化及其之间的伙伴关系、治理客体具有相似性，均包括制约人类和海洋可持续发展的各种海洋问题，等等。但在这些共同点之外，两者在“客体性质”与“国家主权”这两个层面上存在着显著的区别。

从客体性质的层面来看，一方面，全球海洋治理所指向的客体是超越了国家的边界而上升到国际或全球层面的各种海洋问题，这一类问题虽然会在根本上威胁到整个人类和海洋的长远发展，但对于每个具体的国家而言，其紧迫程度和政策优先级却存在着显著的不同。例如，全球气候的持续变暖和海洋垃圾的几何级增长已成为关系到太平洋岛国生死存亡的重大问题，但相比较而言，地中海沿岸的发达国家却可能并不会将这一问题置于政策议程的最高级。而国家内部海洋治理所指向的客体是每个国家所面临的最为紧迫的海洋问题，这些问题虽然在不同的国家内会有不同的表现形式，但相同的是，其影响范围基本上是在一国的国土以内，对这些问题的治理程度也将直接影响到各个国家的切身利益及其政权的稳定性，因而会得到各个国家的高度关注和优先解决。另一方面，全球海洋治理的主要实现路径是国际社会的协商合作与一致行动，任何一个国家或国际政府间组织都没有足够的能力独自实现全球海洋治理的目标；国家内部海洋治理则主要依靠单一国家自身的力量，辅之以必要的双边合作或小范围的多边合作，而较少需要整个国际社会的共同行动。

从国家主权的层面来看，全球海洋治理的核心主体之一是国际政府间组织，这一主体得以发挥作用的前提条件是主权国家将其部分国家权力向其让渡，主权国家的权力在一定程度上受到了制约和削弱。此外，包括条约、公约、协定等多种形式在内的国际法律性文件是构成国际规制的主要内容，这些国际规制一经主权国家的签署和批准，便在其国家内部生效，成为这些主权国家制定国内法律的重要法律渊源，主权国家的行为受制于国际规制的强制性规定，这些也对主权国家的权力形成了一定的挑战。国家内部海洋治理则主要是国家主权自主发挥作用的领域，基本上属于主权国家的内政问题，其他国家、组织和国际社会不能非法干涉，更不能侵犯主权国家的正当权力。

全球海洋治理与国家内部海洋治理在客体性质与国家主权上的区别，为中国参与全球海洋治理提供了三点启示：一是要优先解决中国内部各种严峻的海洋问题，将自身发展条件的改善置于政策议程的优先地位，在实现自身治理目标的前提下“兼济天下”。正如上文的量力而行原则所言，“中国的目光首先还是投向国内的，在参与全球治理方面应该量力而行，而不应急躁冒进”；二是要积极协调发达国家与发展中国家治理目标的一致性。由于发展阶段的不同，导致发达国家与发展中国家参加全球海洋治理的目的与动机也不尽相同。发展中国家参与全球海洋治理的目的主要集中在发展经济、消除贫困等“生存”层面；发达国家则更多地侧重于缓解冲突、环境保护、气候变化等“发展”和“改善”层面，两者的目标存在着层次性的差异。世界上最大的发展中国家这一身份，使得中国有责任代表发展中国家就治理目标、行动计划、责任分配等问题与发达国家进行协调和谈判，以维护发展中国家的正当权益，为发展中国家发声。三是要注意对国家主权的维护，这既包括中国在参与全球海洋治理的进程中要坚决维护中国自身的主权和权益，也包括要尊重他国主权，绝不形成霸权，绝不搞强权政治。特别是要注意与中国有类似殖民经历的广大亚非拉发展中国家，这些国家对国家主权有着更高的敏感性和关注度，在全球海洋治理的实践中要着重倾听它们的意见，尊重它们的意愿。

六、结语

全球海洋治理既是理论拓展的产物，也是时代发展的需求，其价值和目标符合全人类的长远利益和共同福祉，因而获得了国际社会越来越多的关注，也正在逐步走向深入。但我们也应当清楚地认识到，全球海洋治理仍是一个新生的治理领域，其涉及到的利益和矛盾纷繁交织，极其复杂，真正实现全球海洋治理的目标仍然任重而道远。

作为一个具有世界性影响力的大国，中国参与全球海洋治理是一种必然的政策选择，也必将在实践中不断加深参与程度。全面厘清并准确把握中国在参与全球海洋治理的支撑动力、重点领域、基本原则以及全球海洋治理与国家内部海洋治理的关系等问题，将有助于中国更加顺利地参与到全球海洋治理的进程中来，有助于中国在全球海洋治理中发挥更加积极、更加重要的作用。同时，本文对这几个问题的讨论仅是一些初步的思考，存在着诸多不足之处，这需要学术界进行进一步的完善和修正，更需要实践的不断检验。

[1] 俞可平.全球治理的趋势及我国的战略选择[J].国外理论动态,2012,(10):7.

[2] 王琪,崔野.将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略[J].太平洋学报,2015,(6):20.

[3] 吴志成,何睿.国家有限权力与全球有效治理[J].世界经济与政治,2013,(12):22.

[4] 王琪,王爱华.海岛权益维护中的海洋软实力资源作用分析[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2014,(1):19.

[5] 和讯网.深度参与全球治理，渐进重塑世界格局[EB/OL].http://news.hexun.com/2016-09-30/186262559.html.

[6] 孙悦民.海洋治理概念内涵的演化研究[J].广东海洋大学学报,2015,(2):3.