全球海洋治理：从凝聚共识到目标设置

袁 沙

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

全球海洋治理目标是全球海洋治理努力的方向，具有较强的引导性。但目前，全球海洋治理领域目标混乱，导致全球海洋治理碎片化、方向扭曲化和治理效果差异化。为实现全球海洋治理的善治和海洋的可持续利用，有必要设置统一的全球海洋治理目标。统一全球海洋治理的目标有助于构建全球海洋治理共识，统一治理的思想和认识；有助于激浊扬清，减少治理的混乱，同时，也有助于化解治理的分歧和矛盾。从宏观层面看，设置全球海洋治理目标首先需要凝聚全球海洋治理的价值共识，其次，需要培养正确的海洋伦理观念，最后，需要塑造顺应时代的全球海洋观。从微观层面看，全球海洋治理目标是一个结构体系，要具有一定的可操作性，在目标设置的过程中需要注重提高目标的清晰度。

一、统一全球海洋治理目标的必要性

全球海洋治理不是没有目标而是目标杂乱。这直接导致全球海洋治理碎片化、扭曲化和治理效果差异化。统一全球海洋治理的目标势在必行。全球海洋治理目标的统一可以使海洋治理从混乱走向统一，从异化回归本质。

(一)全球海洋治理目标缺失中的治理

目前，全球海洋治理还没有形成统一的治理目标，这不意味着海洋治理没有目标，实际上，全球海洋治理目标多元且各异，导致海洋治理碎片化。在海洋治理的过程中，不同主体的治理意愿和能力存在明显的差异，治理效果自然也不同。另外，受治理主体追求个体利益的影响，全球海洋治理的方向倾向于扭曲。

1.海洋治理碎片化

全球海洋在地理上是一个整体，但在利用和治理上却被分割为不同的区域。正如彼得·卡赞斯坦所说：“我们的世界是一个地区构成的世界，”[1](P1)那么海洋一样可以理解为区域构成的海洋。根据区域治理现状可知，全球海洋治理分为国家海洋治理、区域海洋治理和公海治理。这三类治理追求的目标交错在一起呈杂碎片化状态。

国家海洋治理主要指海岸带及海洋专属经济区的治理。当然这是一种理想状态，因为一些沿海国家主张的海洋区域不足或者超过200海里。还有些国家之间专属经济区重叠，亦或者存在领海和岛礁争端。在此，我们研究国家海洋治理以专属经济区的治理为主。国家发展程度不同，对待海洋的态度不同，追求的治理目标也存在差异。依据经济发展阶段，可以把沿海国家大致分为三类。“第一类是前现代国家主要是农业国。由于世界上绝多数国家都向前发展了，前现代国家常常被认为虚弱、失败或者正处于败落之中。第二类是现代国家——工业化大生产塑造的高效自信的实体。第三类是后现代国家。它们是被当代全球化特有的信息经济塑造出来，并为此种经济服务的国家。”[2](P1-2)这三类国家的发展程度塑造了不同的海洋治理的目标。一般而言，前现代国家工业化水平较低，没有形成完整的工业化体系，对沿海污染相对较少，主要面临过度捕捞问题，其治理目标是保护渔业资源。现代国家具有完备的工业体系，海洋开发和利用比较充分，涉海活动频繁，加之海洋保护意识淡薄，容易造成生态环境问题，故而它们追求的目标是生态环境保护和可持续利用海洋资源。后现代国家经济发展方式发生了革命性变化。它们除了海洋生态环境保护外，更注重实现人海和谐。加之，全球沿海国家和岛屿国家的发展程度分布不均，全球沿海国家海洋治理呈现各自为政的局面。

地区海洋治理是指为特定的治理目标划定的海域治理。该海域可能与专属经济区有重叠。将这一部分海域抽取出来分析是因为该地区海洋问题已经日趋严重不得不进行国际协调加以解决。例如，由美国国家海洋和大气管理局提出的大海洋生态系统区(Large Marine Ecosystems)治理。它将全球大陆边缘特别是沿海海域作为关键的治理区域，其中并不包括深海区域。[3](P198-199)其治理的目标是保护海洋生物资源。海洋保护区(Marine Protected Areas)通常被认为是治理海洋生态环境的简约之策，也是渔场和海岸治理失败后的一种补救办法。[4]从地理上看，大海洋生态系统区与海洋保护区存在重叠，但二者的治理目标却存在差异。不同的海洋治理目标将海洋治理引向了不同的方向。目标不同且治理海域重叠加剧了海洋治理的碎片化。

公海治理中地理分区治理与目标分区治理的矛盾导致治理碎片化。既然是公海治理，有必要首先确定公海的范围。公海范围是指国家管辖范围以外的所有水域。传统上，我们将公海治理区域划分为两类。一是依据地理划分，主要分为北大西洋、南大西洋、波罗的海以及地中海等区域这些区域都有相应的国际公约或协定作保障。二是依据治理目标进行划分。例如：海洋矿产保护区、海洋特殊鱼类保护区、非鱼类生物保护区等。两种区域的划分很容易使目标分区治理与地理分区治理发生矛盾。目标分区治理中对特殊鱼类、水鸟、鲸类等的保护必然会超越一定的保护区，大多数国际公约在制定时并未考虑地域差别，由于海洋生物的动态性，它们迁徙不居，给保护范围的界定带来困难。目标分区治理与地理分区治理之间的矛盾也一样会使海洋治理目标难以统一。

2.海洋治理方向扭曲化

全球海洋治理目标是治理主体协调各自诉求，最终达成共识的结果，其包含全球海洋治理的方向，影响治理的效果，甚至关乎治理的成败。在现实中，全球海洋治理呈碎片化，没有形成统一的治理目标。全球海洋治理的方向处于一种难以预料的状态，不断走向扭曲。

第一，全球海洋治理沦为域外国家干涉地区事务的依据。“海洋空间内的问题密切关联，需要将其视为一个整体。”[5]但在治理实践中，由于各海域的情况不同，全球海洋治理局限于国家和区域治理的层面。从理论上看，全球海洋治理倡导治理主体共同参与的理念为一些域外国家干涉地区和别国海洋事务提供了“契机”。它们往往以调解纠纷的角色高调参与涉及自身利益的海域使治理局面更加复杂，区域海洋治理就这样逐渐演变为不同主体利益博弈的场所，海洋治理从实践层面异化为治理主体关系的治理。此时，海洋治理已经偏离实践本身，被抽象为域外国家干涉地区事务的理论依据。这严重违背了《联合国海洋法公约》合作治理的目标：建立一种法律秩序，便利国际交通，促进海洋和平用途，公平有效地利用海洋资源，养护海洋生物资源，保护和保全海洋环境。[6](P27)

第二，全球海洋治理议程设置异化为霸权的工具。全球海洋治理的目标缩小了议题范围，对议程设置既具有指导作用，又施加部分限制，在一定程度上确保了海洋治理议题的准确性。因为统一的全球海洋治理目标是全球治理主体共同妥协让渡权力的结果，它应该对每个治理主体具有适度的约束作用。目前全球海洋治理缺乏这样一个具有国际法约束的治理目标，全球海洋治理议程设置势必异化为霸权的工具。首先，“议程设置是攫取和拓展权力的重要工具。”[7]现实主义认为，“权力是大国政治的货币，国家为之争斗。权力对于国际关系的意义正如货币之于经济学。”[8](P9)全球海洋治理主体大致分为两类：“声势显赫”的行为体及相对弱小的行为体。前者具有强大的软实力，可以影响国际议程的进入渠道，直接设置议程；后者资源有限，必须依附这些声势显赫行为体或利用国际组织，才有可能间接设置议程。[9](P96-103)这样的议程设置在一定程度上反映的是强者的意志。议程设置也就异化为操纵霸权的附庸。

第三，全球海洋治理内部出现撕裂。全球海洋治理可以被概念化为一个二分体系的治理。一是长期以来支配治理进程的国际体系。二是由新近拥有竞争性权威的各类其它集团组成的多元中心体系，它们同以国家为中心的体系时而合作、时而竞争，且不断相互作用。[10](P75)二者的合作与竞争取决于是否存在一个统一的全球海洋治理目标。全球海洋治理目标是连接两个治理体系的的纽带。但在实际的治理过程中不同的治理主体并没有就全球海洋治理达成高度的共识。换言之，目前全球海洋并没有统一的治理目标。以国家为中心的治理主体追逐的更多的是权力，而非国家治理主体追求的更多的是解决问题本身。国家与非国家治理主体从内部撕裂了全球海洋治理的实践。

3.治理效果差异化

全球海洋治理倡导将全球海洋视为一个联动的整体。它不排斥地区和国家层面的海洋治理，强调在治理过程中要有全球意识。拥有统一的全球海洋治理目标既能引导治理方向，又能在一定程度上约束治理的实践。合理的全球海洋治理目标不仅能激发治理主体的积极性而且能够实现预期的效果。如果没有高度统一的目标，治理主体很难协调一致参与全球海洋治理。整个全球海洋治理必然会陷入各自为治的局面，甚至不同地区的海洋治理会相互掣肘，治理效果难免层参差不齐。

缺乏统一的全球海洋治理目标，全球海洋治理很可能沦为国家权利博弈的游戏。不同海域治理效果的好坏取决于治理主体之间的妥协。南海、北极和南极海域治理是全球海洋治理目标缺失的缩影。南海治理表面上是海洋权益划分，实际上是安全治理。南海周边国家在经济上依赖中国，但在纠纷中，未轻易向中国妥协。这说明当安全与财富相冲突时，前者重于后者，正如亚当·斯密在《国富论》中所言，防御比财富重要的多。当然，安全治理并非南海治理的全部，它还包括生态环境、渔业保护、海上秩序的治理等。从目前局势看，南海安全治理是其他治理的前提。“自2005年中、越、菲在南海进行联合地震勘探后，受到越、菲等国内政治因素的影响，南海合作更多停留在‘口头上’，鲜有实际行动付诸实施。”[11]这说明高政治领域的安全治理已经影响到了低政治领域的合作。尽管如此，南海安全治理并非其它领域治理的前提条件。南海治理效果不佳的原因之一是南海各方没有将南海治理视为全球海洋治理的一部分，也没有统一的海洋治理目标做指导。因此，南海治理陷入一种不同治理目标相互掣肘的恶性循环的复杂局面。

与南海治理类似，不同治理目标相互牵制导致北极治理的效果不佳。北极治理中也存在高政治领域的问题，例如：海洋划界之争。“冷战结束后，北极国家纷纷提出了对北极地区领土和领海的要求。”[12]这些国家之间海洋争夺不断白热化，北极安全治理呼之即出，其治理目标是维护北极和平与稳定。事实上，虽然北极并未因争夺海洋权益引发地区动荡甚至爆发局部战争，但北极安全隐患一直没有解除，仍可能爆发冲突。此外，气候变化导致北极地区环境发生变化，加之该地区生态环境脆弱，不合理的开发已经造成严重污染，北极环境治理刻不容缓。目前北极治理目标之间协调不畅，导致治理失灵。

南极海域治理与北极治理形成鲜明对比，南极海域治理主体秉承环境保护和可持续发展理念取得了突破性进展。2009年，南极海洋生物资源养护委员会决定在南极划定了全球第一个公海海洋保护区——南奥克尼群岛海洋保护区。这在一定程度上体现了不同治理主体在治理南极海域上存在高度共识。2011年，南极海洋生物资源养护委员会成员总结实践经验，通过了《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》的决议，为推进南极海域治理提供了有效的法律依据。南极海域治理在此框架下展开合作已经取得了显著成绩。

综上所述，南海、北极和南极海域治理效果参差不齐。在很多海域的治理中，个体理性导致集体的非理性。加之，很多区域海洋治理的机制缺乏法律效力无法约束违反缔约者使治理效果大打折扣。纵然全球海洋治理的目标并不必然能达到好的治理效果，但缺乏统一目标的海洋治理效果难以预料。即使像南极海域治理那样取得了一定的成绩，也只不过是区域海洋治理共识与全球海洋治理价值的偶合。因此，无论什么层面的海洋治理都需要统一的全球海洋治理目标为前提。

(二)统一全球海洋治理目标的现实意义

全球海洋治理目标对全球海洋治理具有指导意义。混乱的海洋治理目标必然会误导海洋治理的实践。因此，统一全球海洋治理的目标意义重大。首先，它可以使全球海洋治理从混乱走向统一；其次，设定恰当的全球海洋治理目标可以使海洋治理回归本质。

1.海洋治理能够从混乱走向统一

人类对海洋的认识是一个不断发展的过程。17世纪维也纳主教约翰内斯·法贝尔(Johannes Faber)认为海洋处于自然法的原始状态，它所蕴含的所有东西为人类共有。[13](P31)可见，最初人们认为海洋是公共场所，其所承载的资源是公共产品。在没有全球机制约束的情况下，人们无节制地开发和利用海洋资源必将酿成“公地悲剧”。海洋污染、生态破坏、渔业资源枯竭等全球问题交织在一起又会加剧海洋资源的稀缺。为保护并夺取更多海洋资源，沿海国家开始要求划定领海范围，这在一定程度上实现了海洋资源的私有化。与此同时，部分海洋被人为地划归国家所有，其治理也就演变为国家海洋治理。因为各国海洋治理的意愿和能力存在差别，全球领海治理陷入“你治理他污染”的局面。整体上看，国家海洋治理出现部分失灵。除领海治理外，全球其它海域的治理要么处在国际组织主导的治理中，要么处于无治理放任状态。检视全球海洋治理现状，整个治理处于混乱且碎片化状态。出现这种现象最主要原因是各国对全球海洋治理没有形成统一的全球海洋治理目标。

为此，我们有必要对全球海洋治理进行再审视，设置符合全球海洋实际的治理目标。首先，全球海洋治理目标是治理主体共同协商的结果，具有普适性和代表性。在此过程中，治理主体将从思想和认识上达到高度统一。本质上，全球海洋治理目标是对未来人与海洋关系的初步勾勒。它一般以国际法或者国际公约的形式出现，具有一定的拘束力。其次,全球海洋治理目标指引治理的方向。正确的治理目标可以使碎片化的治理走向统一。不同的治理方向对应的是不同的治理目标，代表着不同治理主体的利益。全球海洋治理目标一定程度上抑制了治理主体的短期利益换来的是人类发展的长期利益。最后，全球海洋治理目标可以协调治理主体之间的合作。目标不仅具有引导作用，还具有调节性。它可以不需要任何规定，自动调节各方行动达到治理默契。

2.海洋治理可以从异化回归本质

全球海洋治理目标缺失必然导致海洋治理不断异化。随着全球海洋问题日益恶化，海洋治理主体从国家扩展至非国家行为体。从国家治理层面看，全球海洋治理一开始就没有形成统一目标。沿海国家发现近海海洋问题威胁到海洋环境和渔业资源后，颁布了相应的法律进行治理。此时的海洋治理称之为“海洋管理”。国家层面的海洋治理往往是一种消极和被动的治理。它没有从根本上限制和约束人们对海洋的破坏行为，只是迫使人们到达法律限制以外的海域掠夺海洋资源。当然，到达领海以外的海域进行活动未必就意味着破坏，但没有有效约束的行为往往是盲目的。在一定程度上，全球海洋问题是近海海洋问题扩展至全球海洋的结果。故而，海洋治理是一个从局部到全球的过程。期间，全球海洋治理并没有一个明确的目标，加之国家治理的局部有序与全球海洋治理的无序交织在一起，全球海洋治理在异化的歧途越走越远。

全球海洋治理目标可以扭转治理歧路，把控治理的正确方向。目前，全球海洋治理没有在一条正确的道路上前行。盲目的治理必然导致治理失灵。治理失灵并不意味着海洋治理的停止，而是治理的扭曲与异化。全球海洋治理主体在不同海域展开博弈。如此，海洋被人为分割为不同区域的治理。为统一全球海洋治理的认识，必须确立全球海洋治理的目标。用正确的的目标反思海洋治理主体的短视，在比照中，转变思维，认识到全球海洋治理合作的重要性。

二、打造全球海洋治理的价值体系

影响建构全球海洋治理目标的核心要素是全球海洋的价值体系。它不仅影响全球海洋治理的实践，而且也影响着行为体对海洋的认知。为打造全球海洋治理的价值体系，首先，要培育正确的海洋伦理观念；其次，塑造顺应时代的全球海洋观；最后，推动全球海洋治理观念全球化。这三个层次的内容由内而外，互相影响在动态中建构全球海洋治理的价值体系。

(一)培育正确的海洋伦理观念

海洋伦理是人们在海洋开发与利用过程中形成的人与人、人与海洋关系所应遵循的行为准则或行为规范。[14]长期以来，人们按照人类中心主义开发和利用海洋，造成环境与伦理的撕裂，海洋被置于一种扭曲的发展模式中，引发了各种海洋问题。人类总是强调运用技术来解决全球海洋问题，忽视了全球海洋伦理的作用，导致海洋治理主体无法实现协调合作，不能从根本上维护海洋的可持续发展。笔者认为培育海洋伦理观念不仅有利于协调全球治理的行动，而且有助于设定统一的全球海洋治理目标。如何培育正确的海洋伦理观念，笔者认为：

第一，准确理解人海关系中两种不健全的伦理倾向奉行折中主义。传统伦理学主要分两种：一是人类中心主义。另一类是非人类中心主义。二者都是关于人类应该如何对待非人类存在物的态度和原则。分歧在于前者认为，只有人类才是目的，才拥有内在价值，而一切非人类存在物都是为人类利益服务的手段，没有自己的利益。人类的一切活动都只是为了人类利益。后者则认为，一切非人类物都具有合目的性，都具有内在的价值，拥有自己的利益。[15](P112-113)因此，一切非人类物都应该得到道德关怀而成为道德共同体成员，道德的起源、目的和标准乃是为了人类与非人类存在物的利益：一切道德上的善恶都应该以人类与非人类物的利益为准则。[16](P122)

两类伦理表现在海洋上就会产生不同的结果。人们在海洋开发与利用中遵从人类中心主义无可厚非。因为人类实践本身就是为人类社会发展而展开的。固然人类中心主义导致了人海关系的紧张和大量海洋问题的出现，没有尊重海洋存在和发展的价值，甚至严重破坏海洋生态环境。但以人为本的思想并没有问题。问题出在我们在实现人的价值的同时，忽视了对海洋的关怀，最终依然损害了自身的发展。我们需要制定一系列海洋法，将制度自觉内化为行动自觉，培养人们自觉保护海洋的意识。非人类中心主义强调海洋与人的发展同等重要。这在一定程度上有助于唤起人们的海洋意识，当人类与海洋发生利害冲突时，非人类中心主义则认为应该牺牲人的利益保全海洋的健康，但笔者认为这需要视情况而定。如果人们对海洋造成的影响超越其修复力，就应该停止活动，对所造成的破坏给予补救。此时，人的利益应该让位于海洋的利益。一味强调人应该保持海洋的原貌不能随便动用海洋资源的极端观念必然有碍于人类社会的发展。因此，人类中心主义和非人类中心主义在海洋领域都不能起到伦理观念应有的作用。二者都有将人与海的关系推向不同极端的倾向，最终不利于人类社会的发展。

由此可见，正确处理人海关系应遵从伦理折中主义。伦理折中主义是取人类中心主义和非人类中心主义之中，尊重人与海的价值，实现人海和谐的伦理原则。具体而言，人海和谐强调在互动中实现可持续发展。人们在寻求自身发展的同时，要保持克制，不能肆意掠夺海洋资源，破坏海洋生态平衡，要给予海洋更多的伦理关怀。海洋作用于人的活动就是海洋而引起的生态、环境、气候等变化。这些变化正常与否能够直接告诉人们海洋处于一种什么状态。其中最重要的环节是人们要准确判断海洋的变化并能够适时做出回应才能算是成功的人海互动。本质上，处理人海关系关键在人。人们要把和谐、尊重、公平、可持续发展等观念内化于心，外化于行，贯穿海洋活动的始终。

第二，倡导集体主义，处理好海洋活动中人与人之间的关系。集体主义与个人主义相反，遵从集体价值至上原则。“集体主义文化强调集体目标和需要高于个人目标和需要。”[17](P63)当个人利益与集体利益发生冲突时，集体的目标重于个人的目标。[18](P187)全球海洋除了一小部分属于国家管辖外，大部分属于共有财产。同时，海洋作为全球生态、气候、能源、食物的重要调节器，它的变化很可能带来全球影响。因此，全球海洋治理需要全球参与责任有别的治理模式。这需要治理主体遵循集体主义价值观。事实上，全球海洋治理中缺乏集体主义伦理，很多治理主体奉行个人主义，导致全球海洋治理步履维艰。诚然，从短期看，全球海洋治理会损害一些行为体的短期利益，但从长期看，全球利益得到了整体维护。个体利益最终是增加的并没有受到本质伤害。例如：在治理全球污染时，一些国家的化工业会被迫停产关闭。这在一定程度上倒逼企业进行技术创新，实现产业升级。全球海洋治理带来的利益是一种集体利益。当集体利益与个体行为发生冲突时，我们应以全球利益为重，自觉协调立场。

第三，遵循最大利益净余额，设定正确的治理评价指标。在某些情况下，增加一些人的利益时，必然会减少另一部分人的利益，我们将增加的利益减去减少利益的余额称为利益净余额。利益净余额为正值时就说明增进了净余额，如果为负值则是减少了利益净余额。我们追求净利益余额越大越好。在全球海洋治理中，不同的治理主体在能力和责任上存在差异，我们倡导共同但有区别的责任原则。因此，不同的行为体在承担责任上是不同的，那么付出的成本也将不同。在行为体国际地位平等的原则下，付出成本较高的行为体会产生自身利益受损的错觉。事实上，单从数量上看，一些大的行为体确实付出了较高成本，但这并不意味着失去公平。因为这些大的行为体在海洋的开发和利用中获得的利益相对较多，理应付出较高的治理成本。最终海洋治理主体间的利益净余额是增加的。我们在全球海洋治理中应该做到最大多数治理主体的最大利益或者减少最少人数的最小损害。因此，我们要坚持用最大利益净余额来评价全球海洋治理的效果。

(二)塑造顺应时代的全球海洋观

从古至今，人们在不断认识、开发、利用海洋的过程中形成了一系列关于海洋和人海关系的零散的或系统的看法和认识。全球海洋观就是一些思想家和理论家对海洋认识进行抽象概括而来。由于不同时期人们的实践和认识水平不同，全球海洋观处在不断变化发展之中。从人类初涉海洋到现在，全球海洋观经历了三个主要阶段：海洋屏障观阶段、海洋霸权观阶段和新海洋观形成阶段。

海洋屏障观阶段(人类初涉海洋至15世纪中期以前)，全球海洋观受制于低生产力水平，人们对海洋空间的开发和利用仅限于兴渔业之利，通舟楫之便。海洋将分布在不同大陆上的人隔离开阻碍了人类之间的相互交流。从安全的角度看，海洋又变成了免受外族入侵的天然屏障。海洋屏障既是人类发展的阻隔，又是自然的保护网。海洋霸权观阶段从15世纪末持续至第二次世界大战。新航路的开辟之后，世界各地之间迅速联系起来。随之而来的是殖民掠夺和世界贸易。“英国雷莱爵士说：谁控制了海洋，谁就控制了世界贸易；谁控制了世界贸易，谁就可以控制了世界的财富，最后也就控制了世界本身。”[19](P384)在此阶段，相继出现了葡萄牙、西班牙、荷兰、英国海洋霸权国。这些国家此落彼起交替争夺海上霸权，控制海上贸易，攫取大量财富。很显然，海洋霸权观持续了近四个世纪。人们在争夺海洋霸权的过程中肆意对海洋进行破坏，造成了严重的海洋问题。20世纪90年代以来，全球化加速进行，世界成为一个相互依赖的整体，海洋问题的溢出效应也愈发明显。只为争夺海洋霸权忽视海洋保护的海洋观饱受诟病。

从全球海洋观的演变与发展我们可以清晰地认识到每一个阶段的海洋观都具有鲜明的时代背景和现实的指导意义。每一阶段的海洋观总是对上一个阶段海洋观的扬弃。目前，我们正处在旧的海洋观退去新的海洋观形成阶段。海洋霸权观严重束缚且阻碍了人们对海洋的进一步认识与实践。很多海洋问题已经成为全球性问题，不同的行为体积极倡导进行全球海洋治理。对此，我们需要重塑全球海洋观。

首先，从思想观念上顺应时代潮流摒弃对海洋霸权观的笃信。事实上，从第二次世界大战以来，全球海洋霸权观就开始逐渐动摇。诸多国家和其他行为体认为掌握强大的海权具有重要意义，但争夺海洋霸权却越来越困难和不现实。第二次世界大战在一定程度上将世界范围内的民族主义推向高潮，很多新独立的国家领土和主权意识增强。20世纪60年代，拉美国家带头兴起反对海洋霸权，维护200海里海洋权的斗争。随后，150多个国家和地区代表在联合国召开了多次会议，制定了《联合国海洋法公约》。这在一定程度上否定了全球海洋霸权观。第二次大战后，美国希望通过规则来构建其全球霸权，但在海洋领域美国并未取得成功。虽然美国制订了一系列政治经济规则，掌控了所谓的“霸权”，但著名国际政治学者米尔斯海默认为美国只是确立了西半球的霸权并未取得全球霸权。实际上，美国在《联合国海洋法公约》的制定过程中并未实现自己的目标。随着全球化的推进，海洋霸权观逐渐被抛弃。20世纪90年代以来，全球化不仅给人类带来了机遇，而且也带来了挑战。很多地区性的问题逐渐全球化，海洋问题也不例外。区域海洋问题很快上升为全球性问题。一国难以解决这些问题，它需要所有行为体参与全球海洋治理。全球海洋是人类共同的海洋，海洋治理需要的不是霸权的权威而是具有拘束力的制度。因此，全球海洋霸权观逐渐被抛弃。这不随任何人或国家意志而转移，这是时代的选择和实践的选择。

其次，树立整体和联动的观念审视全球海洋。海洋是一个动态的整体，这是海洋最基本的特征也是最重要的特点。片面地认识和开发海洋是我们造成全球海洋问题的根源所在。从认识论的角度看，人类对海洋的认识总是始于局部终于全球。具体而言，人们涉海行为总是从区域海洋展开，直到新航路的开辟人们才模糊地认识到海洋的整体性，但仍没有从整体上去审视海洋的开发与利用。所谓从整体上认识和利用海洋就是“要认识到海洋系统的整体性、海洋与地球生态系统的整体性、海洋与人类社会的整体性，以及我们认识与开发海洋的整体性，尤其要深刻把握人与海洋关系的互利共生、和谐共存的有机整体性。强调整体视角，阻止层出不穷的急功近利的海洋开发行为。”[20]此外，海洋的联动性决定了我们必须动态地把握海洋的开发与保护。从地理科学上看，全球洋流分布纵横，除了沿岸洋流外，还有大洋环流。虽然海洋自身具有自净能力，但污染的净化能力毕竟不是无限的。洋流很可能造成洋流区域污染的扩大化。因此，无论是对海洋的利用、开发、治理都必须把握海洋的整体性和联动性两大特点，树立整体联动的观念，才能正确处理人与海的关系。

最后，人海和谐是全球海洋观的内核。全球海洋观中最根本的是如何正确认识人与海洋的关系。我们认识一切事物的逻辑起点不是它物而是人类本身，研究它物对人的意义和价值。纵然有些人在研究自然与人类关系时持非人类中心论，但无论怎么研究最终还是落脚于人类社会的发展。对此，我不是批判人对它物的态度，而是想指出人在研究它物时具有天然地价值本体论的倾向。从古至今，人类从来没有停止过对海洋的开发和利用，海洋处于一种被动的地位。从人类开始认识海洋到现在，无不表现为这样的价值导向。时至今日，我们需要重新审视人类与海洋的关系。这不仅是因为海洋能够源源不断地提供人类发展之需，而且更重要的是全球海洋问题已经威胁到人类的生存。从根本上看，海洋能否实现可持续发展关乎人类社会的存续。我们应该摒弃以牺牲和破坏海洋为代价的发展模式，适当克制人类价值主体的泛滥，坚持维护海洋系统的良性循环，实现人海和谐。

(三)推动全球海洋治理理念全球化

全球海洋治理的理念不是笔者杜撰的，最先提出这一理念的是罗伯特·弗里德海姆(Robert L.Friedheim)，该理念提出后没有迅速在全球范围内受到重视和普遍接受，主要原因有两点。一是全球海洋问题造成的影响具有缓慢性特点。很多全球性海洋问题不像埃博拉病毒那样传播较快，短期内造成大量人员感染和死亡，它们往往缓慢地改变着全球海洋的生态平衡，同时，也间接地改变着全球气候、天气、食物链的延续等。这些改变造成重大灾害的周期较长，所以很难在短期内引起全球关注。二是全球海洋问题造成的影响有别。在地理上，沿海国家和内陆国家相比，更容易感受到海洋带来的影响。海岸侵蚀、海洋污染、渔业资源枯竭给沿海国家带来了巨大的损失。内陆国家只是默默地承受着因全球海洋生态环境的破坏造成的影响，甚至有些欠发达的内陆国家根本意识不到气候变化根源于全球海洋问题。由此可见，全球海洋问题很难立即引起全球共鸣。

在全球治理热议的今天，很多媒体和会议都涉及海洋治理的议题。但大多数海洋治理的议题仅局限于国家和区域层面。例如：推介某一国家治理海洋成功的经验或者讨论区域海洋热点问题，很少有从全球层面倡导海洋治理的议题。海洋是一个联动的整体，单从国家和区域层面治理必然加剧海洋治理的碎片化。只有将不同层次的海洋治理统一在全球海洋治理的框架内才能从根本上解决全球海洋问题。另外，全球海洋治理理念在不同层次的海洋治理中还起到统领作用。任何层次的海洋治理都要注重对全球海洋造成的影响。故而，要解决全球海洋问题第一步需要将全球海洋治理上升为全球共识，在全球范围内推广全球海洋治理的理念，让所有国家行为体和非国家行为体认识到全球海洋治理的必要性和可行性。

首先，通过多边场合推动全球海洋治理理念成为全球共识。一般而言，多边场合是交流意见达成共识的重要场域。特别是多边会议的议程和议题设置是决定会议走向的关键环节。国际上最重要的多边场域是联合国，它在推动全球治理方面已经发挥了重要作用。我们可以通过设置全球海洋治理的议题，将海洋治理引入全球讨论的层面，阐述全球海洋治理的基本思路，实现路径和未来愿景。最终以公约、宣言等形式将全球海洋治理理念从零散的实践层面提升为全球层面。从而，全球海洋治理理念就成为国家、区域乃至国际海洋治理的总的指导方针和框架。

其次，以合作共赢理念构建全球海洋治理的框架。合作共赢是国际行为体处理彼此关系的基本原则和全球共识。全球海洋治理倡导所有国家和非国家行为体共同但负区别责任地参与全球海洋治理，追求可持续发展，努力实现人海和谐。以合作共赢理念为核心构建全球海洋治理框架，更具普适性和可操作性。全球海洋问题的深度、广度以及解决的难度决定了合作是全球海洋治理的必然路径。在合作中拒绝追求相对利益，倡导绝对利益。毕竟不同的治理主体在治理中所发挥的作用和付出的成本有所不同，不应苛求获得同等的海洋利益。只要治理主体能够获得相应的利益就营造了一个共赢的局面。此外，我们以海洋伦理为治理的保障。海洋伦理是我们在处理人与海洋关系和参与海洋活动中人与人之间关系的规范。这些规范可以在一定程度上约束治理主体的行为。总之，无论从目标、路径还是从保障来看，全球海洋治理的框架都足以作为海洋治理的具有统领性的纲领。

最后，打造人类命运共同体为全球海洋治理注入更多人文关怀。从20世纪90年代以来，联合国召开了一系列峰会，相继发布了《塑造21世纪》《联合国千年宣言》《执行<联合国千年宣言>的路线图》等报告。这些报告都饱含对人类命运的终极关怀，引发了全球思考和普遍认可。全球海洋治理的好坏关乎人类的生存和发展，决定着人类命运的走向。全球海洋治理理念能否在全球引起重视并掀起全球海洋治理的高潮除了具有先进的理念、完备可行的框架外，还应该注入更多人文关怀。习近平在联合国大会上曾从五个方面阐述了人类命运共同体的内涵。他指出建立平等的伙伴关系；以全球安全建构共享的安全格局；强调开放创新，合作共赢；求同存异，兼收并蓄；构筑绿色发展的生态观。打造人类命运共同体倡导人文关怀可以减少全球海洋治理理念在全球扩展中遇到的障碍和阻力，也有利于全球海洋治理理念首先在价值层面达到高度统一并为治理实践营造良好的氛围。

三、价值引导全球海洋治理的目标设置

全球海洋治理目标是一个层级体系。它可以分为长期目标和短期目标、全球目标和区域目标。这些目标归结在一起分属于两个方面。一是解决全球海洋问题。二是实现人海和谐和可持续发展。

(一)全球海洋治理目标：一种层级结构

全球海洋治理目标显然是包含治理的价值体系。虽然不同层级的目标不同，但都体现了全球海洋基本的伦理原则。全球海洋治理目标层级包括两个方面：第一是解决全球海洋问题；第二是实现人海可持续发展。消除全球海洋问题是实现人海和谐和可持续发展的必经阶段。实现人海可持续发展是人海关系的最终归宿。

1.全球海洋治理的目标层级

全球海洋治理目标不像有些学者描述的那样，将其等同于“全球海洋治理的价值”。诚然，全球海洋治理目标内含全球海洋治理的的价值，但将价值与目标等同是不准确的且易造成全球海洋治理的无疾而终。事实上，全球海洋治理的目标是一种可以通过努力实现的愿景，而海洋价值观只是指导人们处理人海关系的规范。一般而言，全球海洋治理目标是在海洋价值观的基础上制定的，具有清晰的层级结构。具体来讲，全球海洋治理目标类似于马斯洛需求层级。目标在一定程度上反映的是人类的需求。全球海洋治理目标也不例外，它反映了人类在认识、开发、利用海洋的需求。这种需求具有两层含义：一是全球海洋问题需要我们共同解决。二是人类社会发展需要人与海洋保持一种良性互动的模式。按照需求层次和紧迫程度分析，前者的层次较低且急迫，应该属于基本层面的需求，它对应的全球海洋治理的目标是解决全球海洋问题；后者的层次较高，并非当务之急，应属于较高层次的需求，它对应的全球海洋治理目标是维持人海可持续发展的互动模式。

全球海洋治理目标的两个层级看似简单，实则复杂。它们分别包含不同的层级系统。解决全球海洋问题是我们进行全球海洋治理的直接目标。本质上，全球海洋问题是人类海洋活动异化造成的。实现这一目标首先必须对海洋问题进行定性研究，区分哪些问题属于全球海洋问题；其次，还要对它们进行排序，排列出问题解决的优先极。此外，人海可持续发展的目标不仅要实现人类可持续发展，而且要确保海洋的可持续发展。这一目标要求我们坚持正确的海洋观，尊重人类和海洋发展的规律，研究人与海洋在不同发展阶段的新情况、新问题及时调整人类海洋实践，探寻适应人类社会和海洋可持续发展的新模式。

2.全球海洋治理目标结构

全球海洋治理目标主要包括解决全球海洋问题和实现人海可持续发展，二者存在一定的内在联系，统一于一个目标结构体系。按照目标实现的急迫性看，全球海洋问题已经威胁到海洋的生态和环境，给人类发展造成巨大损失。解决全球海洋问题迫在眉睫。与此相比，实现人海可持续发展却显得不那么急迫。因为人海可持续发展是一个动态平衡状态，实现并保持这一状态注定是一个长期的过程。解决全球海洋问题与实现人海可持续发展互为条件关系。解决全球海洋问题是全球海洋治理的基础性目标也是首要目标。它是实现人海可持续发展的必要前提。事实上，解决全球海洋问题的过程也是一个纠错过程，期间，人类不仅要约束自己的海洋活动，而且要对已经造成的损害进行弥补和修复。广义上讲，解决全球海洋问题就是实现人海可持续发展目标的初级阶段，只有实现了初级阶段的目标才能进一步推动人海可持续发展目标的实现。

虽然解决全球海洋问题与实现人海可持续发展的目标分属不同的层级结构，但在实现两个目标的过程中必须遵守全球海洋价值观。人海和谐的价值观不仅贯穿于治理的全过程，而且也起到调节不同层次目标冲突的作用，特别是在调节同一层级的子目标间冲突方面表现的尤为明显。在解决全球海洋问题的目标层面，存在不同的治理子目标，例如，根据《海洋法精要》(Law of the Sea in a Nutshell)的内容可知全球海洋问题大致分为四大类：[21](P205-287)海洋环境污染问题、公海生物资源消退、海上恐怖主义问题和海洋争端问题，由此可知，全球海洋治理的目标是保护海洋生态环境、维护海上安全、保持海洋和平。这些目标本身不存在本质上的冲突，而一旦进入实施阶段就出现相互掣肘的现象。维护海上安全、保持海洋和平常常涉及高政治领域的目标。不同的治理主体会以低政治领域的合作为博弈的代价，从而影响海洋生态环境的治理目标的实现。为此，以人海和谐为核心的海洋观能够最大限度地凝聚共识，最终调节不同治理目标间的矛盾，引导海洋治理走向合作。

(二)设置全球海洋治理目标体系

全海洋的目标主要包括五大方面：清理海洋污染，消除海洋污染源；禁止非法捕鱼与养护海洋生物；加强全球联合护航，打击海上安全威胁；以历史和国际法为据，协商解决海洋争端；遵循人海发展规律，实现人海共生。这些目标既包括短期目标，又涵盖长期目标。虽然目标本身不具有强制性，但要提高目标的约束性还需要将目标上升至法律层面。

1.全球海洋治理目标体系

第一，清理海洋污染，控制污染源。保护海洋环境需要防控结合标本兼治，既要清除海洋中的污染物，又要尽可能控制海洋污染源。在全球范围内清理海洋污染是一项艰巨的任务。沿海国家要担负起领海和专属经济区的管辖和清理职责。同时，在公海上，特别是在主要航道上，船旗国应该协作协同划分责任，实施清理任务。此外，我们还应注意控制、消除全球海洋污染源。全球海洋污染源主要来自船源污染、陆地来源污染、海洋倾倒污染、国家管辖的海底活动造成的污染、深海采矿造成的污染以及来自大气层或通过大气层的污染。这六大海洋污染都是人类直接或间接造成的。《公约》已就这些问题达成一定共识，但相关制度执行的效果不佳说明治理共识并未完转化为治理的行为。全球海洋治理的目标呼吁具有强效拘束力的国际法作为支撑和保障。

第二，禁止非法捕鱼与养护海洋生物。一般而言，近海渔业或商业开发鱼类基本处于国家的管理范围受其保护，不会出现非法捕鱼的行径。非法的、不报告和不受管辖的捕捞(Illegal, Unregulated and Unreported Fishing)行为大都发生在公海。[22]因为公海渔业资源被认为公共资源，加之，《公约》没有具体规定在200海里界限之内和之外捕鱼的关系。事实上，第三次联合国海洋法会议谈判缺乏对公海渔业的关注。当时，大家认为公海渔业资源大约只占世界渔业总量的10%，故而，第三次联合国海洋法会议的谈判代表认为公海渔业资源并不是一个重要问题。[23]正如联合国法律事务办公室1992年起草的一份文件中提到的《公约》在公海生物资源方面的规定并不清晰，需要进一步确认沿海国和远洋渔业国家的权利。[24]即使1995年一致通过了《联合国鱼类种群协定》(UNFSA)，也并不是所有国家都加入其中，仍有些国家在公海肆意捕捞。禁止非法捕鱼是保持海洋生态平衡的一步，此外，还要对海洋生物资源进行观测，定期取样，对濒临灭绝的海洋生物资源进行人工干预，保持生态多样性和延续性。没有加入渔业协定的国家应积极参与其中，共同遵守公约和协议，保护和保持全球海洋的生态平衡。

第三，加强全球联合护航，打击海上安全威胁。除海战外，海上安全威胁主要包括海盗行为和海上恐怖主义。因为海盗行为和海上恐怖主义没有明确的界限，有学者将二者统一为海盗恐怖主义。它是一种政治性海盗行为，即“海盗意图对船只、乘客、货物、港口进行非法行为试图直接或间接影响所属国或团体。”[25](P192)海盗恐怖主义多发生在主要海洋航道上，威胁往来船只。从索马里到中国南海，海盗行为猖獗。国际海事局报告称，2007年印度尼西亚周边海域船舶遭受袭击的次数多于世界其它地区。2008年和2009年，亚丁湾海域海盗袭击也急剧增多在事实上导致了全球海盗比率的上升。目前，联合国已经制定了13部关于海上安全的公约和议定书。最为重要的是1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》，它呼吁国家之间要开展合作，防止一切威胁海上安全的非法活动。长久持续护航可能是减少安全威胁的唯一出路。[26]事实上，欧盟、俄罗斯、美国、中国的国际护航编队在维护国际海洋安全方面已经发挥了重要作用。为更好地进行全球海洋安全治理，我们需要全球联合护航。在主要航道上，不同的国家参与其中以港口为据点，协作护航保障国际航道的安全，同时，还可以机动灵活打击海盗恐怖主义行为。

第四，以历史和国际法为据，协商解决海洋争端。第二次世界大战前，大部分国家管辖的海域只有3海里，国家间海洋划界很少出现重叠的情况，也就不存在太多海洋争端问题。战后，伴随着民族国家争取海洋权益运动的发展，《公约》规定200海里专属经济区等一系列海洋边界规定导致了许多新的海洋边界的出现、众多管辖主张范围的重叠，海上边界争议成为可能。目前，在400多条潜在的海洋边界中，正式达成协议的仅有约160条。可见，海洋划界仍然是全球海洋稳定的威胁。“对岛屿、沿海领土和与其相连的水域的主权争端，以及某些岛屿在海洋划界中应有的地位的争端，常常会引发重叠的海洋权利主张。这就导致了沿海国的管辖权范围潜在地存在相当大的不确定性，也反过来对海洋安全带来了影响。”[27](P170)因此，解决海洋争端成为我们参与全球海洋治理的重要课题。要解决海洋争端必须正视海洋权益的历史性和相应的国际法。以史为据以法为纲是管控分歧，解决争端的基础和前提。二者偏废一方都无法真正解决海洋争端。

第五，遵循人海和谐发展规律，实现人海共生。人类社会与海洋是两个完全不同且又密不可分的子系统，二者能否和谐相处决定着人海的存续。当前，我们之所以进行全球海洋治理是因为人类对海洋系统造成了严重的后果。如果不及时解决这些问题必将危及到人类社会自身的发展。本质上看，全球海洋问题主要是人类不尊重海洋发展的规律，无节制地掠夺海洋资源，不注重海洋养护造成的。要实现人海和谐共生就必须纠正人类异化的行为，尊重人类社会和海洋发展的规律。

2.提高全球海洋治理目标约束性路径

从全球无政府逻辑分析，全球所有国家行为体和非国家行为体自然组成了一个松散的自助体系。如何保障全球海洋治理目标发挥强有力的引导力和约束力。笔者给出了两条可供选择的路径。

一是完善《公约》条款，加强它的法律效力。尽管《公约》已包含以上大部分全球海洋治理的目标，但有些目标仍含混不清，需要我们进一步具体化、明确化。目标的具体化和可操作化在一定程度上加强了其效力和约束力，从而有利于目标的进一步分解与实施。此外，部分包含全球海洋治理目标的法律条款存在多重解释甚至误解，导致同一目标不同国家间认知和理解的差异化，故而，我们需要通过国际协商消除分歧和误读，最大限度达成全球海洋治理目标的全球认同，公平合理分配治理责任。

二是召开联合国全球海洋治理大会，就全球海洋治理目标达成公约和协议。一般而言，在旧的公约框架下无法突破矛盾求得建树，往往只能另起炉灶，创立新的机制和条约解决矛盾和问题。在全球治理的背景下，全球海洋治理是一个新的研究领域。它需要一系列比较明确细化的具有国际法拘束力的框架作支撑。虽然《公约》对海洋治理做出很多原则性规定，但它毕竟无法明确全球海洋治理的目标及其所需的全部机制。

四、结语

没有统一的全球海洋治理目标的引导，海洋治理呈现碎片化、扭曲化和效果差异化的状态。要扭转这种局面，需要统一全球海洋治理的目标。全球海洋治理目标内含海洋发展的价值和伦理。当前，全球海洋治理的直接目标分为四类。一是清理海洋污染，控制污染源。二是禁止非法捕鱼与养护海洋生物。三是加强全球联合护航，打击海上安全威胁。四是以历史和国际法为据，协商解决海洋争端。此外，海洋治理最终要实现人海和谐共生。实现这些目标首先需要将全球海洋治理上升为国际社会的共识。从时间上看，全球海洋治理的目标可以分为短期目标和长期目标。虽然目标本身不具有强制性，但要提高目标的约束性和指导性还需要将其通过特定程序赋予国际法效力。一旦全球海洋治理目标具有一定的国际法效力，那么有碍于目标实现的行为将受到相应的国际制裁。

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