现代化建设必须加快生态文明体制改革

[摘要] 贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的新发展理念，加快现代化建设必须围绕人与自然的生命共同体发展，构建符合人与自然和谐共生的经济、社会、生态发展系统，以加快生态文明体制改革为突破口，形成能全面推动绿色发展、有效解决突出环境问题、提升环境保护力度和强化生态环境监管体制的全方位生态文明建设具体措施和保障机制。本文从生态文明建设的重要性、生态文明体制改革的顶层设计以及当前的着力点三个方面，阐释以生态文明体制改革促进新时代中国特色社会主义现代化建设的現实意义和实施路径。

[关键词] 生态文明体制； 改革； 着力点

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1000-5919（2017）12-0035-05

中国特色社会主义现代化建设所要达成的发展目标是人与自然和谐共生、生产发展、生活富裕、生态良好并能促进中华民族永续发展的现代化。生态文明建设既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是中国经济发展和社会建设长期坚持的努力方向。

2005年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次在国家层面倡导生态文明建设。2007年，党的十七大报告把生态文明建设纳入到全面建设小康社会的奋斗目标体系中。2012年，党的十八大报告把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系，并纳入“五位一体”的总体布局。2017年，党的十九大报告进一步提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”这是习近平新时代中国特色社会主义思想在推进生态文明建设、形成生态文明制度体系和推动新时代现代化建设中的新发展、新诠释和新突破。

现代化建设中加快生态文明体制改革的重要性

现代化建设中加快生态文明体制改革，有着诸多的重要性。

加快生态文明体制改革是提高国家治理体系和治理能力建设现代化水平的重要内容。完善生态文明建设体制是提高生态文明的“软实力”，是加速形成生态文明治理结构的有效保障。改革与生态文明建设不协调的组织制度、工作制度和管理制度，建立高效的、灵活的运行管理机制，是稳步推进生态文明建设的重要基础。从改善生态环境到建设生态文明是一个由浅层次到深层次的过程，由少数人的参与到全社会共同参与的过程。由于生态文明建设具有外部性和公共产品的特征，要实现这个过程的转变，必须制定配套的体制和机制，发挥政策的驱动力、引导力与规制力，以避免生态文明的建设出现认识或者行动上的失误。因此，生态文明体制改革是生态文明建设能够取得成功的重要保障，也是关乎生态文明建设成果的、根本性的核心要素。落实“五位一体”和美丽中国建设，必须从制度层面进行有效改革，把生态文明的建设融合到文化、社会、经济和政治建设之中。生态文明是“五位一体”的总布局不可缺少的一个环节，既有相对的独立性，也有相互的依存性。要实现现代化、提高国家治理水平，必须在总布局下不断摸索促进生态文明的制度路径和治理机制。

加快生态文明体制改革是应对环境恶化挑战、破解资源环境瓶颈制约的必要手段。当前中国经济正在从高速增长阶段向高质量发展阶段转变，产业升级、技术进步、创新增长成为经济长期发展的内生需求，但资源环境和经济发展之间的矛盾越来越凸显，已经成为我国发展的重大瓶颈。近年来，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等方面形势日益严峻。从支撑我国经济发展的内在需求来看，我国自然资源的禀赋相对较差，包括石油、天然气、铁矿石在内的战略性资源，人均占有量和世界平均水平相比非常低。同时，经济发展粗放式增长模式下，能源资源利用效率低下，环境生态损害明显，能源资源的负外部性没有得到有效控制，使得我国的人居环境、生态要素资源面临巨大的生态压力。要改变这种逆生态的经济增长模式，需要从体制机制高度，改变经济发展与资源环境之间的微观激励、政府监管和外部监督机制，大力推进生态文明体制改革，形成多方主体参与、多维系统协调的现代生态文明体制。

加快生态文明体制改革是满足人民群众过上美好生活的新期待。随着人民对生活品质的要求不断提高，对美好生活的理解也不断被赋予新内涵，人民更加注重健康生活和生活质量。人民不仅希望安居乐业，更希望呼吸新鲜干净的空气、吃上绿色健康的食品，并拥有蓝天白云、青山绿水。要满足人民过上更好生活的新期待，必须加快生态文明体制的改革，建立起与人民群众美好生活意愿目标一致的生态文明长效机制。

加快生态文明体制改革是承担发展中大国义务、顺应国际绿色低碳发展潮流的现实要求。围绕着气候变化、能源资源的减少等全球问题，国际博弈更加激烈；而国内温室气体的排放总量大，高居世界第一位，人均排放量也超过了世界平均水平，在各种有关全球气候变化和多边环境协议的谈判中日益成为关注的焦点。这也使得我国所要承担的节能减排义务的压力逐渐增大。此外，进入21世纪以来，发达国家和发展中国家都在积极地投身于以绿色低碳为突出特点的新一轮技术革命之中，发展绿色经济，开发新能源、新材料。尽管经过几十年的发展，我国经济发展质量有了显著提升，但整体上我国的经济结构和全球产业分工尚处于中后端，经济增长尚未完成资源集约型、环境友好型的模式转变。另一方面，随着中国经济总量不断增长、综合国力的不断提升，中国也有义务承担更大的国际责任，继续充当全球发展的贡献者、生态秩序的维护者。可见，无论从国内现实情况，还是从国际潮流来看，必须加快生态文明体制的改革，通过推动供给侧结构性改革，推进绿色产业、绿色经济的发展，推进节能减排的各项任务的完成，从而使得中国在新的国际竞争中提升高端产业、绿色产业的竞争力，为全球气候变化和全球生态文明建设作出积极贡献。

生态文明体制改革的制度安排与顶层设计

生态文明体制是否系统完整、是否先进，决定了生态文明程度的高低。生态文明的建设是一项系统而又宏大的工程，要实现社会主义现代化建设、中国梦的宏伟目标，就必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。生态文明体制改革应聚焦于制度、机制的完善，使制度在更高层面的系统形成为一个整体，形成不同的制度之间相互关联、相互衔接、相互支持的有机系统。而要构建这样的制度系统来促进生态文明持续健康的发展，就必须加强生态文明制度层面的顶层设计，通过不断革除体制机制弊端，使得生态文明体制更趋于成熟进而持久。1

建立统一的空间规划体系，完善国土空间开发保护制度。长期以来，在国土空间管理上一直是由规划来指导进行，这使得我国大大小小的规划非常多，有城乡规划、生态环境规划、国土规划等等。这些规划之间相互交叉、相互矛盾，由此导致规划的执行缺乏统一性。我们要通过建立统一的空间规划体系来避免部门之间的权责冲突，从而建成规范化的空间规范体系，提高规划的科学性和透明度，最终建成“多规合一”，即一个地区一个规划、一张蓝图，由此提高规划的协调性、科学性和有效性。国土是当代社会建设的空间载体，也是生态文明建设的重要内容。国土空间开发保护制度，是一种确立不同区域的主体功能定位的制度政策，是土地开发利用的制度安排。通过这样的一种制度安排，来明确土地开发、利用和保护的边界，实现对用途的管制，避免国土因空间开发保护制度不健全而被无序开发、过度开发，破坏生态红线，破坏、污染优质耕地。我们要进一步完善以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，强化对耕地保有量、用水总量、国土开发强度、重点流域水质优良比例等约束性指标的监管力度，并不断完善相关配套政策的改革

健全自然资源资产产权制度，推进资源有偿使用和生态补偿。自然资源资产产权是自然资源资产所有制的核心和主要内容，产权界定越清晰，自然资源被无偿占有的可能性就越小，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，能够防止生态环境受损，提高资源配置效率。2首先，应该加快对各种自然资源资产进行确权登记。目前我国的自然资源产权归属尚不够清晰导致所有人的权益难以落实，造成了对各种自然资源的廉价或者免费获取，进而引发了许多的“公地悲剧”。因此，需要对水流、荒地、森林、山岭、草原、土地、滩涂等自然资源资产进行统一的确权登记。其次，要确定产权关系，明确自然资产的使用者、所有者、监管者及其权力责任关系，避免所有权边界模糊。对于自然资源的公共产权部分，应该建立起对产权责任主体的最终责任机制，并协调好微观激励和责任主体利益之间的相互关系。同时，具有稀缺性特征的自然资源的另外一个特征是破坏成本很小但是修补成本极其巨大。自然资源的使用不應该是无偿的、更不应该是无节制的。但是总体上来看，我国自然资源的使用价格仍然偏低，支付的费用较少，没能够体现出资源稀缺程度和对生态环境的破坏状况。因此，必须健全资源有偿使用和生态补偿制度。对于那些生态环境损害严重的区域，通过国家转移支付的方式来修补和保护该区域。对于那些生态环境正在遭受破坏的区域，应出台根据生态文明建设实际情况进行补偿的政策措施，形成损害者受到补偿、受益者支出费用、保护者得到合理奖励的运行机制。同时还应设立可持续发展准备金制度，预防生态环境受到损害。

建立健全环境治理体系，完善生态保护市场体系。当前，我国生态环境保护部门之间存在着权责交叉重叠的问题，具体表现为环保、林业、发展改革、水利等部门之间多头执法，缺乏配合，部门之间的监管难以实现，生态环境保护职责分散等等。这些问题导致一些破坏环境的个人或企业，能够躲避监管而免于受到法律惩罚、或者罪罚不等。治理污染防治能力低、监管职能交叉、权责不一致、违法成本低等问题，要求建立起健全的环境治理体系。首先，要加强对资源环境的监管，明确各部门的监管职责及其直辖范围，加强社会公众监督、行政监督，同时也要加大监察执行力度，加强对破坏环境行为的执法检查。其次，要制定严格的生态环境损害赔偿制度，提高破坏环境的违法成本，依法惩处污染破坏环境的企业或个人。这就要求政府、行业、企业、公众，以及中央和地方之间处理好当前和长远的关系，促进各个部门之间的联动，各方配合以形成合力，切实为改善生态环境作出贡献。另一方面，加快生态文明建设必须把市场机制纳入到生态文明体制的改革进程中，发挥市场这只看不见的手的功能，促进资源的有效配置，并且实现自然资源利用效益最大化。通过市场机制来分配资源，按照不同资源的稀缺程度，如电能、天然气、成品油、水等的供求关系原则进行定价和交易，激励市场参与主体之间进行交易。

完善资源总量管理和全面节约制度，加速生态文明绩效考评和责任追究制度。对我国经济发展具有战略意义的基础性资源应该建立起一套具有强约束力、强可操作性和强监管的政府管制系统，并促进资源节约高效利用。具体包括：合理设定消耗各类资源的上限；落实农田保护制度，严守面积不减少、质量不下降、用途不改变的红线；确定水资源、矿产资源等最高消耗额度，控制总量，实现全面节约；严守生态红线。划定绿色生态空间红线，严格自然空间征用管理，设定森林、草原、天然林、湿地、海洋等生态保护红线，避免透支资源环境，为子孙后代留住绿水青山。进一步强化生态文明建设的微观激励机制，改革和完善生态文明绩效考评指标，把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置，促使各级领导干部把生态文明建设和经济发展的协调发展形成自觉行为。当前虽然也开始把生态文明纳入干部考核评价制度，但是仍然存在着资源消耗、生态效益、环境损害等方面的因素没有能够纳入评价体系中去。因而，必须建立一套生态文明考核指标体系，根据不同区域的环境特点，制定科学合理的、差别对待的考核办法，从而推动生态文明建设。

生态文明体制改革的着力点

我国当前的发展阶段和生态文明建设面临的突出问题，需要从转变政府职能、完善法律政策体系、新型公民等方面发力，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。健全国家自然资源资产管理体制是我国自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求，有利于促进人与自然和谐共生的现代化建设。2015年国务院出台的《生态文明体制改革总体方案》中提出，在健全国家自然资源资产管理体制方面，要区别所有者和监管者，明确监管者责任，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，形成统一有效的自然资源出让和管理机构。党的十九大报告进一步指出：“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”这样的改革部署契合了山水林田湖草是一个“生命共同体”，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管问题。这种体制改革为探索形成国土空间有序管控、自然资源产权统一管理、生态环境有效监管的治理大格局，提供了重要的着力点和进一步完善的基础。

建立完善的法律政策体系，以制度和法律确保生态文明建设的長效执行。现行法律法规、体制机制还不能完全适应生态文明建设的需要，比如缺乏生态安全保障的统领性法规，不同法律之间存在着相互抵消的情况、相关法规修订滞后、部分法律条文原则性较强操作性较弱等。这些问题都在迫切要求建立一部统领性的法规来落实保护环境、节约资源的要求，同时在产业政策、人口政策、财政金融政策等方面进一步增添有关生态文明建设的内容。此外，要加大执法力度，坚决打击那些破坏生态环境的行为，同时也要努力营造守法光荣、违法可耻的舆论氛围。通过完善的法律政策体系来贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，确保绿色低碳发展，将生态文明建设的长效机制通过制度与法律的形式确认下来，并长期坚持。

协调政府与市场的功能，以转变政府职能和发挥市场功能加速生态文明建设。生态文明建设中政府职能的转变是生态文明体制改革的核心，这种转变主要是由全能型、控制型政府转变成为非全能型政府、服务型政府。要正确处理好政府和市场之间的关系，要简政放权，该由市场来做的由市场来做，该由政府来管治的事情要由政府来管治，二者是辩证统一的。该放的不放、该管的不管，政府包揽一切，必然导致该管的没有管好、该做的事情没有做好。在生态文明体制改革中，政府首先应营造良好的法律和舆论氛围，解决好环境立法存在的问题和缺陷，宣传和教育生态文明方面的知识；其次，要提供良好的生态环境，即治理污染、检测环境信息、健全处理环境突发事件的应急机制等等；其三，要维护公平正义，让保护生态环境的个人或者企业受益，让破坏生态环境的企业受到应有的惩罚。只有这样，生态文明建设才能够实现，美丽中国才能够实现。

推进全民参与，培育良好的生态文明价值、行为和意识。生态文明的建设不是单纯地改善环境、修复生态，也不是仅仅改善空气质量、减少能源消耗，它是一个完整的体系，物质层面的建设只是表面层次，重心是放在建设一种文明良好的行为和意识，包括良好的生态文明意识、价值观念、行为规范等等。生态文明的建设需要新型公民，也就是“生态新人”，能够积极主动的配合和参与生态文明建设的进程，监督各种破坏生态环境的行为。新型公民更重要的是从自身做起，爱护环境、保护环境，促进生态文明的建设。

综合来说，只有加快生态文明体制的改革，才能应对不断恶化的环境所带来的挑战，才能提高国家治理水平，顺应国际发展潮流，从而满足人民群众对更美好生活的追求以及美丽中国的建设。推进生态文明体制改革，需要先从顶层设计上进行规划，我们要通过设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构、建立完善的法律政策体系、转变政府职能、培养新型公民等四个方面着力，以加快生态文明的建设来促进美丽中国的实现。

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]习近平.在中央政治局第六次集体学习时的讲话[N]. 新华网，2013-5-24.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].党建，2013（12）.

[4]郇庆治.亟待发展的中国环境人文社科学科[J].环境教育，2011（1）.

（作者简介：夏晓华，中国人民大学经济学院副教授）

责任编辑 / 杜梅萍