公共体育PPP项目中的公众参与权及其实现

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(1.河北体育学院 教研室，河北 石家庄 050041；2.浙江工业大学 文化与法制研究中心，浙江 杭州 310023)

国务院46号文件提出，到2025年我国人均体育场地面积要达到2平方米，经常参加体育锻炼的人数达到5亿。而已有的公共体育设施在提供、运行与管理上，长期依赖政府一方的财政投入。公共体育设施的稳定性、均衡性和持续性投入，在经济发展的起步阶段，受到一定的影响和冲击，逐步显现出其局限性。在竞技体育、群众体育的关系上，在体育产业活动与体育文化氛围的关系上，在体育与社会协调发展，与公众健康权益、自治权益的关系上存在诸多不匹配、不协调的症候。为此，立足新时代社会主要矛盾，亟待克服体育设施供给在一定程度上的“贵族化”“商业化”或“景观化”的情形，更加适应和保障公众在体育文化生活上的参与性、受益性，满足和增强其获得感、幸福感。因此，对公共体育设施品质和功能需求的提升，是人民群众对美好生活的向往和追求的应有内容和重要指标，矛盾的主要方面在于改善和加强公共体育设施、活动的“供给侧改革”。

在其实现上，要发挥各方面积极性、主动性和创造性，有效增强公共体育设施要素集聚，发展体育功能与其他社会公共服务功能相复合的基础设施，纳入总体城乡建设规划，促进体育、康复、娱乐以及其他文化设施之间的有机结合，积极探索发展智能化公共体育设施[1]，加快城市社区15分钟健身圈的规划与建设，尝试促进公共体育设施进一步连锁化、社区化与便利化。在克服政府一方组织协调和投入保证的单方局限上，根据党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”以PPP(Public-Private Partnerships，简称“PPP”)模式吸收社会资本参与公共体育设施的建设运营与维护管理，不失为一条有益途径。在公共体育设施的总体规划前提下，逐步建立健全政府主导、公众参与、企业运作和社会受益的新型公共体育服务与保障体制机制。

一、公共体育PPP项目中公众参与问题的提出

对政府与社会资本合作即PPP，早在2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》就提出：鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与有合理回报和一定投资回收能力的经营性公益事业和公共基础设施建设。2013年以来，我国更加重视在市场发挥决定性作用的进程中将PPP的推行作为一个重要支点，使之进入一个新阶段。基础设施和公共服务领域的政府和社会资本合作日益成为学界关注的重要焦点。有学者将其视为一种政府融资工具，在地方政府债务风险控制上进行研究。有学者在公共供给模式的意义上理解PPP，对公共服务资源、生产效率、信息和合法性方面的提升作用做出了研究[2]。有学者在政策层面，对我国PPP运用实践问题进行财政、税收、监管等诸方面进行对策分析[3]，就信息披露之监管、物有所值的评估、政府预算管理、PPP涉及的中央地方权限关系问题，有学者提出建立相关监督机制来约束政府行为，建立政府尊重契约、遵守规则的信誉等的意见建议[4]。

对公共体育设施建设运行的PPP方式与项目的授权、设计、监管与盈利等的研究，尚且处于起步阶段。有学者提出体育馆等大型的综合设施应当坚持“集约化”，主张构建空间上以效率为导向的城市级或片区级综合大型设施、以公平为导向的社区级设施规划模式。此观点实际上是主张大型化和便利化的两重公共体育设施布局形式[5]。有学者侧重针对公共体育设施和服务的PPP项目运用的正当性、必要性进行考察，提出基于政府角色、责任边界、公平思想、效率思想等，PPP模式是“公共体育服务国家治理现代化与能力提升的有效手段之一”的基本判断[6]，为公共体育PPP项目采用的合理性、科学性奠定了一定的学理基础。进而，在PPP项目投融资的行政法律关系，以及在特许经营协议下的所有权配置、剩余控制权、履约职责等的民事法律关系上进行了理论初探，在制度总体安排、合同结构设计、风险评估体系等方面提出了监管制度架构的设想[7]。对PPP模式下体育场馆契约治理内外部机制以及公共体育服务设施的治理，提出绩效评价机制、信誉选择机制和监督问责机制等外部机制的健全问题[8]。还有学者提出完善政府理性、三权分置，实行产品供给目录下的市场准入制等具体对策[9]。上述研究对公共体育PPP项目的基本理论问题与实践操作问题的深入考察提供了有益的基础，但遗憾的是对公共体育PPP项目的主体结构中公众的地位、权益和角色，公众与政府、社会资本双方的权利义务关系、公众参与权及其实现机制则有较大的忽视，亟待弥补。

二、公共体育PPP项目中的公众参与及其权利

公众是PPP中体现其目的、基点和利益的战略性、结构性和基础性主体之一。一般认为，PPP是一种资本合作关系、长期契约关系、多方共赢关系。这在一定程度上揭示了PPP的部分属性和突出特征。如世界银行2014年《公私合作参考指引2.0版》对PPP的广义界定，突出了私人部门和政府机构合作提供某种公共资产或者服务，建立的是长期契约关系，与此同时，并不回避在这种社会资本通过投资运营而取得收益的同时，“承担主要风险和管理责任，所得回报与业绩挂钩。”再比如，有学者将PPP的主体结构界定为：PPP项目主体指PPP公共体育服务项目中所涉及投融资各环节的主要相关行为人或向项目提供股权、债权、资金的社会资本者[10]。还有学者将PPP限定理解为在政府比较选优之后社会资本方的经营收益活动[11]。这些对PPP的定义式的说明，本身就有一定的误读、误解并产生很大的误导。

一方面，固然PPP是在政府的资金需求与社会资本的利润需求之间落地在某一中长期项目上的互适、契合，但是，该项目必须首先属于以政府的公共服务职能事项为前提，必须以公共需求为导向，必须以公众的理解和接受，或者说必须以公众的普遍和持续的受益权为基石。以此方可容纳PPP中政府的资金需要、公共服务需要并可以运用作为社会公益的监管者与行政管理的执法者，发布和监控该项目的实施与运行；也才有可能使得一定的社会资本在公共服务领域既有投资建设和运营并取得利润的预期，又有获得广泛和持久的社会信用度和美誉度的溢出效益。

另一方面，公共体育PPP项目虽有大型体育馆舍等，但在新时代，应着力在更加切近社会公众的体育健身可及性的目标导引下，以融入生活场景的实时在地化的方式培养和适应社会公众的体育文化意识，塑造社会的体育生活场域，促使体育既展现在竞技场上，又回归在社区之中；既有大型群众性体育赛事的观赏性和参与性，更有常态生活化的体育感受和锻炼身心的愉悦性和社交性。因此，PPP不是仅使政府资金短板得以补强，社会资本获得收入，而且在PPP模式的公共体育项目中强化约束、增加激励、焕发活力，最终为公众体育健身或休闲营造共建共治共享的社会体育环境。PPP毋宁说不是为建设资金解渴、运营风险消解而生，而是为公共服务保障而生，是一种真正的协同共治、利益共享的公共服务提供方式，在本质上是以公众的选择、监督、消费和受益为归依，以政府主导、市场运作、社会资本注入并行使直接管理权利和受益风险都予担负的公共职能实现机制。

总之，公共体育PPP项目首要的是作为公共事业管理的项目载体而存在的，应当满足公共事业管理的基本准则和伦理、法律的价值与规范[12]，而不是游离和脱离公共事业管理的法制体制和机制。不论是否出场或在场，不论直接或间接，不论是在行政法律关系中还是在民事法律关系中，不论是在公共体育PPP项目的规划建设、设计缔约以及运营管理和绩效评价的各个阶段，PPP模式中的主体结构、利益结构和权益结构都应当是在政府、市场(社会资本方的实际行为角色)、公众(根本上社会公益的体现者和判断者)三方的互动结构或博弈结构。公众，且不仅限于直接消费者，是其中最具活力的原动力并且具有广泛性、最终性的知情、建议、监督、反馈的角色属性与职能作用。公众参与公共体育PPP项目的主体地位及其权益主张，虽然在法理基础和实现过程上，可以和应当通过政府及其监管得以实现，但政府对公共基础设施规模扩张的行为动机、地方政府债务风险控制的不确定性，甚至由于政府及其负责官员被该项目经营主体“绑架”、企业与政府之间合谋等导致的监管失控、隐含区域性系统性风险、蜕变为经营性垄断性行业、公众使用费用过高，或以群体特定化或特权化等的流弊滋生可能性增大等一系列问题，基于实践中PPP项目的诸多现实困境，最终使得在公众权益的救济上难以兑现，无不昭示着在PPP作为合作伙伴关系式治理中，应当形成和构建社会资本、政府与公众的三方互动的体制机制与法律规范[13]，需要将公众参与权利进行制度和法律层面的刚性规定与精细保障，而不仅是提高政府合作伙伴的质量、加强政府过程化监管、单纯仰赖专家参与论证和评估等方面着力。与此同时，必须明确利益相关者不仅仅是权利主张者，而且也是协同治理的义务承担者。因为任何社会主体都是权利义务的统一体。所以，必须贯彻法治思维、以法律规范的权利义务关系拟制应有的三方协同治理所应各自享有和行使的权利及其对应的义务，以及动态程序规则。公众参与权利是其中不可或缺的重要支点和有机构成。

三、公共体育PPP项目中公众参与权利的实现

就PPP而言，通过信息公开，能促使PPP构建相对统一的大市场，从而在客观上能征集、储备和推介项目，实现更为充分的项目竞争，吸引国内外优质社会资本，降低PPP的招投标风险和长期运营成本。通过更为精细化和全面化的信息公开，降低政府、社会资本、公众、投资融资方之间的信息失衡，为完善市场、社会以及公众等多方监督机制奠定基础。在初始阶段建立公众需求与建议发现机制，采取多种灵活的方式了解、评估和吸收公众对项目的合理化建议；尤其对社会稳定风险要予以充分重视。在项目招标阶段应健全适宜的代表评价和优化完善的机制，将公众意见建议转化为项目方案的组成部分；在项目落实阶段，应进一步创新公众参与绩效评价、财务监督等方面。

在包括公共体育PPP项目在内的PPP模式的规范化、制度化与法制化进程中，我国近期的《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知(财金[2017]1号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》以及《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，将信息公开机制、监督机制、评价体系作为公众参与实现的制度管道，为后续公众参与公共体育PPP项目的法治化进行了积极的探索。2017年7月，国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》中第五条确认的PPP模式原则之后，特别强调了“坚持公共利益优先”，为公众参与的法治化指明了方向，予以了价值指引。在第九条规定了“社会公众对公共服务的需求”作为PPP项目设计和发布的事实基准、目的归宿与法定裁量要素，并明确了意见建议及其表达权。但遗憾的是第十条就拟订合作项目实施方案应当包括的内容、第十五条就合作项目协议应当载明的事项，均未规定公众参与的主体、方式、预算、风险防范等作为必要内容，总的要素和条款还基本限于政府和社会资本方等双方主体。在第三十四条所规定的第一款社会公众监督权与第二款对社会资本方举报、投诉权利，并未在现有的制度基础上进行细化，也未能凸显对政府与社会资本方的双面监督，并且仅限于事后救济权利主张的宣示，在过程中的协商、交涉、紧急状况下的请求权等均未涉及，尚不利于公众参与在过程中与社会资本方、项目运营方之间的理性对话沟通的进一步疏浚和贯通。本着公正性、适用性、过程性的原则，这些尚待PPP立法进程中的后续努力，冀此方可为包括公共体育PPP项目在内的PPP模式最终围绕公共利益的实现和公众受益的增进开展健康持续的运作夯实法治道路。