以评估检验提升检察网格化监督实效*

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

在监察体制改革、司法体制改革和诉讼制度改革的三重背景下,坚持法律监督机关的宪法定位,就是要落实与强化检察监督权。检察监督是检察机关的主业主责,是让司法真正发挥社会公平正义最后一道防线作用、让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的内在要求。如何落实与强化检察监督,检察机关面临价值重构与转型升级。这个重构的价值包括通过法律监督推进新时代法治建设、通过法律监督服务经济社会发展与改革大局、通过法律监督提升国家治理体系和治理能力现代化水平。对于基层检察院而言,更是要以面向基层为切入点,切实将检察监督与基层社会治理体系和治理能力现代化目标有机融合,善于将社会治理的难点、热点和焦点转化为法律监督的着力点,切实回应基层社会治理对司法工作的新要求,护航地方经济社会发展与平安建设,服务基层社会治理。而这需要在新时代政法综治工作大格局下进行思路转变与理念方法创新。在浙江景宁畲族自治县等一些基层检察院,率先探索出了以检察网格化为轴心的检察监督创新工作机制,取得了初步的成效,实现了较好的法律效果和社会效果。对其予以理论概括和经验总结,并创新、深化、提升、推广,意义重大。

第一,“枫桥经验”是检察网格化的底蕴。检察网格化是“网格化治理”理念与运行方式在检察领域的移植拓展,其将检察长、检察官分配到网格员队伍中,与基层社会治理平台有机衔接,破解了传统检察监督的线索,发现难题,实现基层检察监督横向到边、纵向到底,全覆盖。检察网格化的实验探索来自于对“枫桥经验”“一切为了群众、一切依靠群众、坚持走群众路线”这一核心价值的坚守,是对“枫桥经验”的创造性发展。2018年是毛泽东同志批示学习“枫桥经验”55周年和习近平总书记批示坚持和发展“枫桥经验”15周年,检察网格化作为新时代“枫桥经验”的检察版,藉由网格化,将检察资源与基层党组织、各类社会组织和群众自治组织联动起来,充分发挥了法律监督和人民监督的优势互补作用,更好地发挥了法律监督的宪法职能。

第二,量化评估是强化检察网格化对于检察监督的正向激励功能的科学机制与方法。检察监督是检察机关的主责主业,检察网格化是履行检察监督职能的一项工作机制,二者是目标与手段的关系,是内在关联与有机统一的。如何衡量检察网格化在履行检察监督职能中发挥的作用,如何检验检察网格化的运行成效,运用一些业务数据和来自被监督者、监督参与者的反馈数据,进行“数据—信息—知识”的逻辑推演,尽可能给出客观、中立的评估分值,是一项可行的创新机制与方法,且在我国已经积累了较为丰富的实践经验和方法论基础。十多年来,法治指标体系和量化评估在我国兴起、发展,如火如荼、日益盛行,人大、法制办、法院、公安、司法行政部门等法治部门已经通过法治评估发挥了绩效评估对于绩效提升的理性工具作用,法治效能得到显著提升。已有个别区县的检察系统发布了检察机关法治水平评估报告。但这只是对检察权法治化运行的评估,对于检察网格化的运行成效或者说检察监督的实效尚无专项评估,倘若能对正在火热进行中的检察网格化的运行情况作出客观量化的描述,并“由数据说了算”,则势必将检察网格化的实验推向深入,并为提升检察监督实效的价值追求插上了翅膀,助其行稳致远。

第三,建立评估体系也是尊重和实现公众的评价权、判断权与监督权的有效载体。检察监督是法律监督,但其检察监督权不是孤立行使的,需要与人民监督相结合,发挥战斗合力。这也是在检察领域充分落实人民群众监督权,赋予人民群众参与权、知情权的题中之义和内在要求。通过网格化检察体系,让人民成为网格员参与监督,让人民群众提供监督线索,那么,也完全可以让人民群众参与对检察长、检察官的检察监督行为、过程、结果的评判。通过群众对检察网格化的认可认同、满意度评价,赋予公众评价权、判断权,助其行使监督权。这是扩大公众权利行使方式和渠道的可行方法和有效载体。国际性评估机构以及我国的法治评估,包括其他社会事项的指标评估,均普遍地采用民众评价的做法,这也是民主法治化在检察监督领域的逻辑延伸,值得尝试和推行。

第四,评估指标的设计应基于网格导向检察监督。对特定主题、客体或对象一定时空内的工作运行结果或状态进行检测与描述,首要的是通过指标体系对评估对象的内涵、目标、任务、内容予以分解细化,使其从“应当测”转为“可以测”。检察网格化运行成效的评估应立足检察领域网格化运作的内在机理和外在表现,对标检察监督职能,遵循检察监督的职能设定,从检察网格化在多大程度上实现了检察监督职能为出发点设计指标体系。检察网格化运行的合法性合规性、检察网格的划分与网格员的职能履行、网格化监督平台的运行情况、检察监督信息的采集流转与研判、基层民主建设领域的法律监督、行政刑事民事检察监督的目标完成情况以及检察监督融入基层社会治理的情况等,都是合理的评价指标要素。这些指标的选取与表述除了应符合评估学的独立性、可操作性和科学性原则之外,还应以检察监督的实践规律为依据,兼顾网格化运行的阶段性目标与长远目标、我国法治建设中的形式法治与实质法治的较量,平衡评估的方法科学性、过程民主性与合目的性,真正实现以检察网格化运行的评估反映检察监督实效。

第五,评估操作应体制性进路和价值性进路并重。评估有多重视角多个维度,可以是结果评估、行为(过程)评估,可以是体制性评估,也可以是价值性评估。体制性评估多见于我国体制内考核,是侧重于职能部门履职情况的评估,往往与个人晋升挂钩,局限于对既定工作任务的落实情况的检验。价值性评估则突破体制性评估进路的局限,追求对其初心、受众反馈的描述,进而检验其偏离目标的程度,往往是外部民众的评估,更注重外部社会效果的考察。我国已有的法治评估相比政府(政法)系统内部的考核评估,已经比较注重民意调查、外部数据获取以及第三方独立评估,大体可以归为是偏价值性的评估。但是,正如中国尚不具备完全独立的第三方评估的基础和条件一样,中国的法治评估仍不适合在体制性评估和价值性评估进路中择一而居,而是应辩证认识两种评估进路的利弊,彼此结合是当下一段时期的适宜的选择。具体的做法是分别设计履职指标(体制性评估)、结果指标(价值性评估),并加总综合评判。或者说,采取内部考核、外部统计数据和民众评价综合评估的方式。

景宁畲族自治县检察院作为检察网格化创新法律监督方式的典范,已经在同行中树立了“大赶考”的标杆：首先,坚持以“深化法律监督,彰显司法权威,维护公平正义”为主线,着力推进检察工作转型升级；其次,压紧压实全员责任,深化拓展案源渠道,切实增强监督的主动性、公开性、系统性；最后,全面提升监督能力和监督实效,把“检察网格化监督”打造成为全市乃至全省检察工作的标杆。那么,如何推进检察工作转型升级,如何压紧压实责任,如何拓展案源,如何提升监督能力和监督实效,归到一处,实现三大工作目标的最佳方式就是加快制定评估指标体系,建立量化评估机制,掌握相关主体的民意反馈,通过指标体系“眉目传情”,上通下达,深化落实,开出法治评估的新花朵,也为践行新时代“枫桥经验”再发新芽。