全面依法治国视域下基层治理法治化研究

唐寿东+孙英

摘要：基层治理法治化是全面依法治国方略在基层社会的具体实践。针对我国当前在法治观念、执法效果、體制机制、群众获得感等层面存在的现实问题，推进基层治理法治化的有效路径，要着重抓好法治体系、机制以及工程建设。这既要建立健全基层治理的法律法规体系、考核评价体系、法治监督体系、科学决策体系“四个体系”；又必须构建法治宣传教育工作机制、政府内部权力运行约束机制、基层矛盾调处化解工作机制、重心下移力量下沉的法治工作机制“四种机制”；更要致力于实施平安建设工程、信访维稳工程、法治惠民工程、队伍建设工程“四大工程”。

关键词：基层治理；法治化；依法治国

中图分类号：DF02文献标识码：A文章编号：1008-7168（2017）05-0039-09

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十八届四中全会做出依法治国的重大决策，提出要“推进基层治理法治化”。“四个全面”的战略布局把全面依法治国摆到了极为重要的新高度。全面推进依法治国的基础在基层，工作重点也在基层。基层是社会的细胞，基层法治建设水平对于国家整个法治化进程会产生直接影响。基层治理法治化对于落实依法治国方略、维护改革发展稳定大局、实现中华民族伟大复兴中国梦，都具有十分重要意义。因此，必须深刻认识推进基层治理法治化的重要性，准确把握基层治理法治化的内涵，客观分析当前存在的现实问题，积极探索推进基层治理法治化的有效路径，切实做好基层治理工作。

一、基层治理法治化的现实必然性与理论阐释

在全面推进依法治国、国家治理体系建设和治理能力现代化的背景下，大力推进基层治理法治化势在必行。只有从全局的战略高度理解和把握推进基层治理法治化的重要性，才能统一思想，提高认识，增强推进基层治理法治化的自觉性。

（一）推进基层治理法治化的现实必然性

1.维护基层群众合法权益的重要手段。保障基层群众合法权益、维护基层群众切身利益，是社会主义的本质要求。习近平曾提出“要把群众合理合法的利益诉求解决好，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”[1]。随着经济社会的繁荣发展，人民群众的法律意识明显增强，更加关注基层社会的公平正义和法治。人民群众的合法权益能受到有效保护的关键在于提高基层治理法治化的程度。基层政府工作的出发点和落脚点就是要维护好群众利益，推进基层治理法治化，健全矛盾化解和依法维权机制，使人民群众能用法律手段维护自身权益，矛盾纠纷及时化解，不断提高基层治理的能力。

2.实现基层社会和谐稳定的坚强保障。基层的稳定是国家长治久安的基本保障，基层的和谐关乎全社会的和谐。习近平深刻指出，和谐社会本质上是法治社会。党的十八届三中全会提出：“创新社会治理体制。坚持依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”我国全面深化改革进入深水区，基层社会日益发生着深刻变化，不可避免地会有一些危及基层社会和谐稳定的问题产生。因此，政府必须把基层治理纳入法治化轨道，强化法律的权威地位，在全社会形成良好的法治氛围，正确处理发展和稳定的关系，使基层社会和谐稳定。

3.保障基层改革发展的现实需要。基层治理法治化是解决基层改革发展问题的总开关。由于城乡发展不平衡，社会结构和利益格局不断变化，特别是随着城镇化、现代化进程不断加快，基层治理复杂多变，存在大量社会矛盾和突出问题。因此，运用法治手段把问题解决在基层，引导基层群众依法表达利益诉求，自觉履行法定义务，不断增强改革发展的能力。实践证明，法治是市场经济健康有序运转的重要条件，基层改革越深入，基层市场经济越发达，农业现代化程度越高，就越需要法治。为充分发挥法治对基层改革发展的保驾护航作用，就必须要大力推进基层治理法治化。

（二）基层治理法治化的理论阐释

顺应我国社会建设发展的客观需要，我们党在社会建设领域中的重要理论和实践创新深化了对人类社会发展规律的认识，这些成果对我国公共管理理论的发展有着重要的启示，为推进基层治理法治化提供了理论支撑和实践经验。

1.由“管理”到“治理”：中国社会治理创新的必然之路。社会管理主要是指政府和社会团体为维持和促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展进行组织、指导、规范、监督和调节的过程。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”等，这是党的重要文献第一次使用“治理”概念。社会治理是国家治理的组成部分，是社会管理的进一步深化。社会治理是指在党的领导、政府主导下，政党、政府、社会组织、企事业单位和公民等多重行为主体通过平等合作、齐心协力，依法对社会事务、社会生活进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[2]。社会治理更加强调多元主体合作共治、社会自治、多种手段的综合运用，其本质特征是参与主体多元化、管理方式合作化、管理理念民主化、管理手段多样化。正如习近平所说，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，是我们党对社会管理理论的重大创新。中国的社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，社会管理的重心必须由“一元”的管理转移到“多元”的治理。

2.由“人治”到“法治”：人类社会发展的必然趋势。人类社会发展是一个由人治向法治转变的过程，实行法治是人类社会发展的最佳选择和必然趋势。康德认为：“大自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立起一个普遍法治的公民社会。” [3]（p.8）一般认为，“人治是一种依靠领导人或统治者的意志来管理国家和社会，处理社会公共事务的治国方略、方式”[4]（p.74）。人治大于法治，在熟人社会中人情关系、各种贪污腐败、行贿受贿就会屡禁不止。法治依靠良好完备的法律来治理国家，用法律和制度维系国家的长治久安。在人治社会中权高于法，在法治社会中法高于权。在法治社会中，法律具有最高的权威性和普遍的约束力。任何社会成员都要接受法律的统治，不能置身于法律之上。法治不仅在于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，更在于公民对法律的信仰。一个国家的长治久安，必依赖于法治。法治事关中国共产党的执政兴国、事关人民幸福安康。离开法治轨道的社会治理，必然会导致社会混乱和无序，最终会破坏社会的有序管理。法治是更为合理、更为进步的一种治国方式，是人类社会最先进的社会治理模式。法治是治国理政的基本方式。中国共产党把依法治国作为治理国家的基本方略，是在总结治国经验基础上的正确抉择。执政党的执政行为严格按照法治的轨道运行，关系民族前途、国家命运，也是党立身于不败之地的关键所在。“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”[5]endprint

3.基层治理法治化与全面依法治国的内在关联。依法治国是基层治理法治化的价值追求。基层治理法治化就是“在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下行政区域按照法律管理基层事务，让基层的经济、政治、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，推进基层法治建设，推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将基层的经济社会发展各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化”[6]。基层治理法治化有诸多的价值，对经济发展、社会和谐、文化建设等各方面都有推动作用，在众多的价值取向中，依法治国是基层治理法治化的实现目标和重要价值取向。依法治国引领基层治理走向现代化和法治化轨道，从而实现国家治理体系和治理能力现代化。基层治理法治化是全面依法治国方略在基层社会的具体实践。基层治理法治化是全面推进依法治国的必然要求，是全面依法治国重要组成部分。全面依法治国的关键在于“全面”二字，没有基层治理的法治化，就不可能有整个中国的法治化。全面推进依法治国的基础在基层。推进依法治国方略，必须打牢基础。习近平指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。基层是法治中国建设的薄弱环节，法治社会的最终落脚点在基层[7]。实现依法治国的总目标，必须把依法治国各项要求落实到每一个基层组织、每一个民众，法治中国建设才有不竭的发展动力，才能具备坚实有力的支撑。

二、当前基层治理法治化存在的主要问题

在全面依法治国的大环境中，我国的基层治理法治化取得较好的成绩，但目前我国正处于社会矛盾、社会问题凸显期，许多深层次矛盾和不和谐因素逐渐显现，这对基层的社会治理提出了新的严峻考验。必须清醒地看到，同依法治国的要求相比，同人民群众的期望相比，基层治理法治化工作还有很大差距，还存在许多不适应新形势需要、不符合发展新常态要求的突出问题。这些问题的存在，严重妨碍了基层治理法治化进程。因此，必须找准存在的主要问题，才能真正做到对症下药，有的放矢。

（一）法治观念层面：基层干部群众法律意识和法治观念淡薄

当前，我国还没有营造出“不能违法、不愿违法、不敢违法”的法治氛围。从实施主体看，推进基层治理法治化的路径和规划图还不够清晰，对基层治理法治化还存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的模糊认识。同时，依法决策、依法行政、转变职能、严格规范文明执法的法治建设意识不强，在维护重大决策执行的严肃性和延续性上，有法不依、以权代法、以“言”代法的现象依然存在。如重大决策合法性审查、专家咨询、社会听证机制不完善，领导干部在运用法治思维、法治方式推进改革发展、管理社会事务方面还不够[8]。从社会成员看，公民的法治观念、法治思维、法治精神都比较淡薄。如一些群众置法律法规于不顾，“偷种”甚至“抢种”违法建筑，以便在政府开展房屋征收时套取征收补偿款。又如一些村民为了承揽工程，动辄挡工堵路，严重影响项目进展。一些人有问题不走正常程序表达诉求，而是通过上访甚至缠访、闹访解决问题。尤其是涉法涉诉信访案，大都因为败诉的一方对法院裁决甚至对一些终审判决不理解、不信任，认为只有通过上访才能解决问题，而违法扰乱秩序未受到追究的现象比较突出。从信访处理工作看，信访工作常常处于被动，大都以应急、救急、应对、应付之法处置，甚至招架不住缠访闹访“花钱买平安”摆平，缺乏依法处置和治本治根的长效之策。

（二）执法效果层面：执法不严、不公现象依然存在

一方面，司法环境不够好，司法机关不同程度存在“司法行政化”的情況。另一方面，依然存在部分公职人员滥用职权、失职渎职、徇私枉法甚至执法犯法的现象，损坏了国家法治的权威和尊严。存在有法不依，执法不严、违法不究的现象。部分干部缺少对宪法和法律敬畏，不习惯在法治轨道上用权。执法过程中的部门利益化、执法碎片化现象突出。由于部门权责未理清，部门权力清单不清晰，一些部门主观上选择性执法，客观上存在执法偏差和疏漏，导致执法碎片化，损害了国家法制的统一；一些部门存在为本单位利益执法甚至违法行政的情况，导致执法过程中的部门利益化。有的执法主体不合法，存在临时聘用人员执法的现象。与此相反，开展综合执法、联合执法上明显不够，严格执法、文明执法存在很大差距。

（三）体制机制层面：体制机制不健全

权力运行制约和监督体系尚未完全形成，没有形成监督合力。人大常委会讨论决定重大事项的有关制度未得到全面落实，人大依法主动监督的力度不够大、监督对象依法主动接受监督的意识不够强，监督效果不够好。同时，行政监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督还有待进一步加强。对行政执法过错、司法过错责任追究制度不完善、措施不具体、落实不到位、追究不严格。没有将法治建设成效和执法过错记录纳入干部考核、晋升的内容，违法成本低，致使部分行政执法人员、司法工作人员心存侥幸，不作为、乱作为等行为得不到应有惩戒。

（四）现代认知层面：法治宣传教育效果不明显

从宣传客体看，基层群众学法、懂法、用法及依法办事的氛围不浓，积极性、主动性、自觉性不高。从实施层面看，普法宣传教育不深不透，一些普法活动停留表面，流于形式，法治宣传办法不多、渠道载体不丰富。对青少年、重点人群等的法制宣传不到位，法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等“六进”工作，形式上有“软件”资料，实际效果却不明显。如有些学校对法治教育工作重视不够，依法治校成效不大。一些学校虽然开设法治课，可多数课时被其他科目挤占。一些学校配备了法治副校长，但大都无暇认真履职，工作不到位，形同虚设。

（五）群众获得感层面：法治惠民、法治保障亟待加强

基层法律服务体系不健全，法律援助延伸至基层力度不够，无法满足群众的法律诉求，群众没有享受到基层治理法治化带来的福利。一方面，法律服务进社区、进村寨、进校园、进企业的普惠性做得不够，需要进一步强化和扩大。如以案释法和对特殊人群的法律援助等工作还存在许多不足。另一方面，对法治工作的领导和相关工作的保障还需要进一步加强。如一些单位和部门对基层治理法治化工作认识不足、重视不够，工作开展马虎，甚至在年终目标考核时一些单位将上年材料修改几个数据就上报，对依法治理工作存在交差应付的情况。endprint

三、全面依法治国视域下，有效推进基层治理法治化路径策略

推进基层治理法治化，必须要紧密结合基层实际，有针对性地采取有效措施，坚决禁止“人治高于法治”“权大于法”，要善用法治思维谋划社会治理思路、用法治精神引领社会治理实践、用法治方式破解社会治理难题，不断提高基层社会治理法治化水平。

（一）完善“四个体系”，探索基层治理新实践

1.建立健全基层治理的法律法规体系。一是完善基层治理法律法规。进一步健全和完善基层社会领域法制体系，形成配套完备的基层治理制度体系，增强基层治理规章制度的针对性和系统性，为基层治理法治化，提供坚强有力的法制保障。按照《立法法》的法定权限和程序，制定和修改基层治理法律法规。省、市（州）人大常委会和政府要把基层社会治理列入地方立法计划，根据基层社会治理的现状及未来发展趋势，加快立法进程，在不与《宪法》和上位法相抵触的前提下，加强和完善基层法律法规的制定，进一步完善社会治理的地方性法规，扫除基层治理中的各种体制性障碍，使基层社会治理有法可依。二是加强重点领域立法。坚持民主立法、科学立法，立足地方实际，提高立法水平和质量，增强地方法规的针对性、实用性。在立法过程中，要根据新常态下各地现实和未来发展的需要，优先考虑征地补偿、土地流转、农村金融、社会保障等重点领域的立法，以地方性法规形式固化下来，在法律的框架内保障地方的和谐规范可持续发展，实现基层治理工作法治化。三是重视乡规民约建设，充分发挥乡规民约在基层治理中的积极作用。事实上，介于法律与道德之间的乡规民约，作为村民共同认可的“公约”，是村民自我教育、自我管理、自我约束的行为准则，有一定的约束力，也有很好的群众基础，在基层依法治理中能起到重要作用。只有結合当地实际情况而制定的村规民约、自治章程、议事决策规则、居民公约等，创新乡村治理的有效载体，才能有效引导基层民主法治建设，增强村民遵法守法意识。

2.健全基层治理考核评价体系。一是建立健全指标体系，加强法治政府建设。通过改进考评方式，健全考评机制，强化考评结果运用，着力增强行政执法机关依法行政的能力和水平，努力推进法治政府建设进程。行政考核评价指标体系要涵盖依法行政意识和能力、加强和改进制度建设、依法科学民主决策、文明执法、行政监督、政务公开、化解社会矛盾纠纷等方面的内容。二是完善基层干部年终述职考核制度。在原述职制度的基础上，将基层领导干部学法、用法、守法情况纳入日常考核评价和年度考核的重要内容，把依法执政、依法行政、依法办事的能力水平和个人遵守党纪国法的情况纳入述职内容，考核结果作为干部奖励惩处、提拔任用的重要依据，进一步增强他们的责任意识、法治意识和廉洁自律意识，努力提高国家工作人员依法行政、依法履职的能力和水平。严格行政问责。三是坚持向滥政乱政行为问责，是全面依法治国的基础性工作。基于此，要依据《中国共产党问责条例》、《公务员法》等法律法规，坚持失责必问、问责必严的原则，对于发生责任事故或违法行政案件，必须要严肃追究相关人员责任，发挥制度的刚性约束力，增强敬畏感，促使行政机关和工作人员依法行使职权、履行职责。

3.建立健全基层治理监督体系。建立完善监督网络。习近平指出，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”[9]（p.92）。要运用法律监督、群众监督等多种手段，构建全方位监督网络，形成监督合力。畅通社会监督渠道，让公共权力在阳光下运行，加强对政府内部权力的制约，形成权力运行监督体系，依法保障人民群众监督政府的权力。加强对侦查、审判和刑罚执行活动的监督，惩治司法腐败，建立社会举报司法不公的“直通车”，确保司法公正、司法人员廉洁、司法机关依法作为，增强司法的权威性和社会公信力。强化民主监督的职能。充分发挥人大、政协、各民主党派及工会、共青团、妇联等人民团体和各类群众团体的监督作用，推进民主监督的规范化和制度化。县级人大及其常委会依法加强对“一府两院”依法行政、公正司法的监督，坚决纠正和查处各种违法行为。健全政府依法行政报告制度，自觉接受人大、政协和司法机关的监督和社会监督。加强舆论监督，保障新闻工作者的权利，支持新闻媒体监督，增强监督合力和实效。深化公众开放日、警营开放日、案件审理旁听、人民监督员等制度建设，扩大人民陪审员选任和参审范围，积极推进司法民主。

4.健全基层治理科学决策体系。一是建立政府公共决策机构。政府公共决策机构作为基层党委政府的辅助决策和社情民意收集机构，由基层党委政府直接领导，成员由各专业领域、功能界别及社会杰出人士和代表组成，通过深入细致的调查研究，为党委政府的决策提供专业参考意见，为基层经济发展提供智力支持和咨询服务。重要政策、重大举措、重大项目、社会管理事务和关系社会稳定等重大行政决策事项，原则上都要经过公共决策机构咨询论证、把关，使公共决策程序法制化，防止草率行事、滥用职权等行为。如，建立政府决策专家咨询团或咨询委员会。广泛吸收专家学者参与政府决策，增强政府重大决策的科学性、系统性、前瞻性，提高行政决策效率。其主要职责是：协助政府制定总体规划和产业发展规划，对重大发展战略和规划进行咨询和论证；对经济社会发展计划和计划实施情况及存在问题进行调查，并向基层政府提供咨政报告，提供宏观经济形势及政策走向、重大战略选择和区域政策走向等相关经济社会发展有价值的信息。二是深化政务公开和各领域办事公开程序。建立和完善各类公开办法，深化政务公开和各领域办事依据、办事时限、办事流程、办事结果，服务标准、服务承诺、违诺责任及处理办法，收费依据、项目、标准及缴费办法等。着力深化群众普遍关心、涉及群众切身利益的基层政务、行政机关内部事务公开。整合、优化资源和力量，构建“两监督”（督导监督、评议监督）、“多平台”（网络、电视、广播、专栏、公告、公示等）的工作体系，加强对公共权力的制约与监督，不断提高权力运行的透明度和公信力。同时，建立重大事项、重点工程项目决策征询公开制度。凡重大事项、重点工程项目，决策前均要采取论证会、听证会、媒体公告等各种形式，向有关方面广泛征询建议和意见，对相关事项及时公开，接受社会监督。endprint

（二）建立“四个机制”，开创基层治理新局面

1.构建法治宣传教育工作机制。一是加强普法宣传，营造法治氛围。建立和落实“党委领导、人大政协监督、政府实施、各部门各负其责、司法行政机关组织协调、全社会共同参与”的法治宣传教育领导体制和工作机制。探索法治宣传教育制度化、常态化、系统化、多样化的普法宣传思路和途径。通过举办法制专题讲座及培训班、制作安装法治文化墙、印发法治联系卡、编印发放普法书籍、开展普法宣讲、组织普法考试、“送法下乡”等多种形式的普法宣传活动，大力宣传《宪法》《村民委员会组织法》《劳动法》等与群众生产生活密切相关的法律法规，解答群众法律咨询，形成基层治理法治化良好的宣传氛围，推动全社会树立法治意识、弘扬法治精神、培育法治信仰，充分发挥法治宣传教育在全面推进基层法治建设中的基础性作用。二是着力推進法治正能量建设。各县（市、区）、乡（镇）、村（居）要结合国家宪法日、国际禁毒日、全民国防教育日等时间节点，开展法治宣传教育活动。抓好法治文化中心、法治广场、法治长廊等阵地建设，让法治文化融入群众公共生活。充分利用LED显示屏、沿街灯杆、路牌、通道等设施，大力营造法治宣传氛围，彰显依法治理的正能量。开展十佳守法家庭、十佳守法公民、十佳普法工作者、十佳司法工作者、十佳执法干部及依法治理示范单位等评选活动，树立崇尚法治的良好社会风尚。三是开展“互联网+法治宣传”行动。在建立健全电视台、报刊等传统媒体普法公益制度的同时，要结合实际开拓新阵地新载体，加强微博、微信、微视频、门户网站等新媒体的运用，扩大法治宣传的覆盖面，提高法治宣传的实效性。

2.建立健全政府内部权力运行约束机制。一是实施“四项清单”制度。首先，积极推行“权力清单”制度。全面梳理政府权力事项，依法对每个单位、每个职位的权力、职责进行明确，划定权力边界，强化区县（市、区）及乡（镇）政府的执行职能和责权界限。编制政府权力清单，并及时向社会全面公开，主动接受社会监督，切实防止政府及职能部门在行政中的缺位、越位和错位现象，坚决纠正不作为、慢作为和乱作为现象。其次，推行政府办事“程序清单”。建立完善政府部门权力运行机制，规范政府权力运行过程，对政府权力行使的程序、环节、过程、责任进行分解细化，并制定相应的权力行使标准、运行流程、监督制约制度，优化办事程序，规范权力运行，防止政府权力行使的随意、异化和滥用。再次，推进依法行政“落实清单”。各县（市、区）、乡（镇）每年须对“重大决策合法性审查、决策实施跟踪反馈、决策的调整”等情况进行专门清理，列出清单并进行通报说明。最后，推行依法行政“整改清单”制度。及时对依法行政群众满意度进行测评，落实每年整改事项和整改清单，确保基层党政部门运行机制明显优化，行政效率明显提升。二是建立行政应诉及行政败诉责任追究制。在行政诉讼中，行政机关及其工作人员违法行政、消极应诉、不主动出庭应诉的要追究过错责任。对于行政机关行政诉讼案件败诉的，在追究单位责任的同时，采取书面告诫、责令做出书面检查、通报批评、责令公开道歉、依法给予问责、依法给予行政警告、降级、降职等处分的方式，追究行政首长及其他责任人的行政诉讼案件败诉过错责任。

3.健全基层矛盾调处化解工作机制。一是建立健全矛盾化解机制。坚持“统一领导、分级负责，集中梳理、归口办理，责任明确、措施到位”的原则，构建规范、有序、高效服务群众的工作格局，整合政法、综治、维稳、司法行政等力量，完善基层矛盾排查调处化解机制，建立基层社情民意信息收集研判制度，畅通信息收集渠道，第一时间获取基层矛盾纠纷信息，确保各类矛盾及时得到解决，消灭在基层，消灭在萌芽状态。在乡镇、村居建立矛盾调处化解工作室，重点开展群众接待、受理群众来信来访、矛盾调处化解工作。实现矛盾“一站式”化解，为群众提供“一条龙”服务。及时化解社会矛盾，有效解决群众诉求及困难，确保“小事不出村居、大事不出乡镇社区、难事不出县区、矛盾不上交”。二是深化联动工作机制。充分发挥人民调解、司法调解、行政调解功能，切实做到人民调解与司法调解的联动、人民调解与治安行政调解的联动、人民调解与其他行政调解的联动，积极探索人民调解与刑事和解联动工作机制。同时，引导社会力量参与化解社会矛盾、促进社会和谐，在党委、政府的引导下，组建联合性、地方性、非营利性的社会组织，团结动员社会各界人士化解社会矛盾，引入社会力量参与调处社会矛盾，有利于变刚性调处为柔性、弹性调处，变一元调处为多元调处，从而形成社会协同化解矛盾，公众参与促进和谐的良好局面。

4.建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。一是服务下移。探索建立乡（镇）法律服务中心和村（居）法律援助工作站，建立有一支队伍服务家家户户，有一条法律热线服务百姓，有一群法律顾问帮助乡（镇）、村（居）民排忧解难的体制机制，完善法律援助服务体系，整合律师、公证、法律援助和法律志愿者队伍，激励和引导律师和法律服务人员进村入户，支持他们开展法律咨询、法律援助等服务，构建“一小时法律服务圈”，确保群众在涉及法律问题和纠纷调处中，能及时得到面对面的法律公益服务。二是人才下沉。引导和推荐优秀法治干部深入到基层挂职或驻地服务，帮助协调解决困难。扎实做好“千名干部下基层”带案下访和专题接访等工作。通过法律知识大讲堂、法治报告会等不同形式，开展“法律服务下基层”主题活动。抽调普法骨干力量兼职组建“法治宣讲团”，开展法律“六进”宣传活动，提高法治的社会影响力。

（三）实施“四大工程”，提升基层治理新水平

1.平安建设工程。加强天网、地网、人网“三个网”建设，提高平安建设网格化管理水平。加强“天网”建设：加快实施“天眼”工程，实现视频监控在中心集镇等人口密集区、案件事故多发区域全覆盖。加强“地网”建设：以综治工作站、警务站（室）为依托，特警、巡防人员构建10分钟接处警网络，实现全时空覆盖、全方位防控，抓好乡（镇）、村（居）防控网和单位、企业、公共场所防控网建设。加强“人网”建设：加强村（居）网格化管理，整合资源，建好用好各种作战平台，发挥联动作用，进一步量化优化平安建设考核指标体系，创新网格管理模式，完善“网格”激励机制。形成网络布警、全天监控的社会巡防网络。推进居民小区、繁华街道、重点单位、公共场所、案件高发区等区域技防建设，提高技防覆盖率。建立出租车司机、环卫工人、物业管理人员、保安、村（居）民志愿者等社会力量参与的社会治安群防群治志愿者队伍，健全平安建设“红袖章”巡逻守护值班队伍。充分发挥示范引领作用。深入开展民主法治示范区县（乡村）、依法治校示范学校、诚信守法示范企业和诚信守法星级示范户等创建活动。合理布局示范点，发挥示范点的示范效应和辐射功能。开展平安小区、平安村寨、平安楼栋、平安院落、平安家庭等创建活动，评选星级平安小区（院落）、零发案小区等措施激励先进，同时鞭策后进，对治安混乱、群众反映强烈，影响人民群众安全感的乡（镇）、村（居）实施通报、约谈、挂牌督办、倒逼责任落实。endprint

2.信访维稳工程。一是不断强化信访维稳工作中的依法治理意识。司法机关和政府职能部门要依法认真履职，积极支持信访维稳工作。在充分尊重司法判决、行政裁决结果的前提下，充分用好信访救助资金、涉法涉讼救助资金、执行救助资金等，推进各种疑难信访问题和矛盾的化解。找准信访积案原因，落实部门法定主体责任，严格“信访维稳”工作考核机制，推进县（市、区）信访维稳工作法治化、规范化，力求信访维稳工作收到更好的实效。同时，强化信访维稳工作指挥调度，及时化解社会矛盾，妥善处理突发涉稳事件，不断提高突发事件应急处置能力，扎实做好新形势下的信访维稳工作，努力营造良好的经济发展环境和秩序井然的公共社会生活环境。二是探索创建基层矛盾纠纷化解新型组织。创建矛盾纠纷化解组织（如和事佬工作室、村规民约议事室、信访村民议事工作室等民间自治矛盾化解工作机构），让矛盾在基层第一线、第一时间得到解决。继续加强群众工作站和群众接待窗口工作。培养一支基层矛盾纠纷问题化解工作队伍，并通过严格培训提高调处能力。三是加强特殊人群、特殊场所和重点行业管理。深入推进特殊人群管理服务，加强对严重不良行为未成年人、留守儿童、困境儿童、吸毒人员、刑满释放人员、严重精神障碍患者、艾滋病人的教育救治和监督管理，促进社会和谐稳定。以问题和需求为导向，转变管理模式，探索社会共同治理方法，发挥政府主导作用，培育和发展专门社会组织，实现社会多元共治、各方参与、良性互动的特殊人群管理机制。切实加强对酒店、旅社、浴室、网吧、KTV娱乐城、游乐场等重点场所整治力度，加强对流动人口的建档管理，深化“以房管人”“以证管人”“以业管人”工作。对旅馆业、物流快递业、旧货废品收购业、租赁典当行业、娱乐业、洗浴业等重点行业实行从业人员实名制登记管理制度。

3.法治惠民工程。一是突出“民生为先、法治惠民”理念。建立健全法治惠民的经费投入、人力支撑、措施保障等长效机制。每年确定一批法治实事项目，完善实事工程组织领导、责任分解、协调联动、督查通报和考评激励等制度，确保法治实事工程高质量、可持续、常态化推进。推动解决基层治理法治化突出问题，提高治理水平，让广大人民群众感受到基层治理带来的新变化，不断提升群众安全感和满意度。二是强化便民快捷的公共法律服务。首先，实行法律顾问向乡（镇）、村（居）全覆盖。逐步配备乡（镇）、村（居）法律顾问或法律工作志愿者，为群众提供更具体、更直接、面对面的法律服务，让群众遇到法律问题时，能在附近找到法律服务窗口。其次，开展专业法律服务。创新工作理念，拓展服务思维，整合各类法律服务资源，通过“法律援助专线”“律师志愿者服务团”“企业法律顾问”等形式，推出法律服务系列产品，使之社会化、市场化，以优秀的公共法律服务为基层治理工作提供强有力的法律支持。最后，优化公证法律服务和法律保障。以“公证服务助残活动”“公证敬老活动”“遗嘱免费保管和查询”等为载体，开展系列公益服务活动；进一步推动公证行业建立对老、弱、病、残提供预约办证、快速受理和全程服务等便民措施；对捐赠捐献、孤寡老人扶养协议或遗赠扶养协议等社会公益公证实行免费服务，为困难群众提供减免费及按需上门服务。

4.队伍建设工程。一是加强基层领导干部队伍建设。“领导干部带头学法尊法守法用法，是党领导全面推进依法治国的题中应有之义，能否在法治建设上作表率，直接关系法治权威的树立、法治秩序的形成、法治實践的成效。”[10]基层领导干部要树立法治意识，争做学法、守法模范。这既要先学一步、学深一层，吃透内涵、把握精髓，做到真学真懂真用，要坚持从我做起，在尊法守法上更加坚定自觉，时时紧握法律戒尺，处处以法律为准绳，带头遵纪守法，谨言笃行；又要做到心中有责、心中有戒，遵循法律规定，坚持依法办事；还要切实增强思想自觉和行动自觉，真正做到内化于心、外化于行，严格约束言行，为广大群众作出表率。二是大力培养基层普法队伍。加强各级普法讲师团、法治宣传教育志愿者、法治新闻工作者队伍建设，建设一支适应新媒体普法格局、熟练掌握多媒体技术、善于引导网络舆论的专业普法队伍。乡（镇）、村（居）要重点培养一批“看得懂法律、讲得出政策、用得通法规”的法律明白人，充实到农村法律宣传、纠纷调处、信息反馈的第一线，充分发挥“法律明白人”的积极作用。三是抓好法律服务队伍、行政执法队伍建设。充实基层司法所（调委会）专职调解员，妥善解决法律援助中心机构、人员编制问题。加强行政执法队伍建设，逐步消除协勤和临时用工人员执法等现象。落实从应届毕业生中招录或面向社会选调法律专业人才的用人机制。通过招录、选调等方式解决司法机关人员缺编的问题，并使之成为常态机制，当县（市、区）人民法院、人民检察院、公安局、司法局出现人员缺编时，应及时进行满员招录选调。

总之，基层是依法治国的根基。基层治理法治化是法治中国建设不可或缺的重要内容，时间紧迫，任重道远。在当前全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期，必须要提高思想认识、创新工作思路、强化工作措施、完善法治体系、健全工作机制，切实有效地推进基层治理法治化，努力提高基层治理法治化水平，促使社会主义法治建设的各项工作在基层得以落实，保证基层社会治理在法治的轨道上健康发展，不断开创基层治理法治化新局面，为全面建成小康社会营造公平正义的法治环境。

参考文献：

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[2]窦玉沛.从社会管理到社会治理：理论和实践的重大创新[J].行政管理改革，2014，（4）.

[3][德]康德.历史理性批判文集[M].何兆武.北京：商务印书馆，1997.

[4]王立峰.法治中国[M].北京：人民出版社，2014.

[5]杨克勤.在“四个全面”中把握全面依法治国[N].人民日报，20150513.

[6]唐寿东.对基层治理法治化的认识与思考[J].理论与当代，2015，（3）.

[7]李睿，王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛，2017，（1）.

[8]魏治勋，白利寅.从“维稳中国”到“法治中国”[J].新视野，2014，（4）.

[9]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016.

[10]刘云山在中央党校秋季学期第二批进修班开学典礼上强调 领导干部要做学法尊法守法用法的模范[N].人民日报，20141115.[责任编辑：刘琼莲]第19卷第5期天津行政学院学报V0I.19，N0.52017年9月JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTESep. 2017DOI：10.16326/j.cnki.10087168.2017.05.007endprint