规范监察留置程序

赵晓光

一、监察留置程序的理论争议

新通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）在先行试点基础上对监察留置措施进行了立法规范，监察留置的立法设想是取代“双规”“双指”，将之纳入法治轨道。根据监察体制改革最初的理论构想，监察留置的法治化应当运用严密的规则体系，从实体和程序上加以有效约束，在采取留置措施时，应当履行严格的审批程序，全程录音录像，防止权力滥用。因此监察法及其之前的草案对监察留置的规定在理论界引起了激烈的争论，同时学界也对留置程序未来的完善提出了一些建议。

一方面，有学者对现行监察留置的决定程序进行了分析，由于其与刑事拘留、指定居所监视居住以及逮捕等刑事诉讼强制措施相近，应当进一步参考制定留置的具体程序。留置期限可分为短期留置与长期留置，缩短部分监察事项的留置期限，同时留置的场所在刑事立案前可以在专门场所，立案后则应送看守所执行。现行的留置程序设置应明确其救济途径，防止在实践中演变为非法拘禁或变相拘禁。留置的期限应当参照限制人身自由的行政强制措施、行政拘留和刑事拘留的期限，从严掌握，不应差别过大，并且应遵循正当程序原则，明确监察留置的关键程序要素，如被留置人的陈述申辩权、知情权等。

另一方面，对于采取留置措施移送起诉的案件，检察机关是否需要再进行审查，曾出现检察机关无须审查而应直接提起公诉的声音。赋予检察机关对此类案件审查起诉的权力，会使得监察委员会调查取得的证据材料“打折”，无法实现铁腕反腐。监察委员会是新生反腐败工作机构，反映的是中央反腐决心，司法应为此适当“让步”。也有观点对此予以反驳，认为提起公诉是宪法赋予检察机关的法定职责，不能因为监察委员会所办理的案件特殊，就为其打造特殊的公诉“绿色通道”。还有观点认为这两种看法都有一定道理，但更倾向于后者，监察委员会移送案件不宜越过检察机关的审查起诉而直接提起公诉，审查起诉环节涉及被调查对象的辩护权保障问题，而且检察机关审查发现证据不足的，还可以退回补充调查，可以有效落实证据原则。笔者认为，对留置程序的上述理论争议，基本描绘了留置实践中可能涉及的各种程序问题，但均存在泛泛而论的倾向，缺乏细节观念和权利观念的支配，事实上对于留置的试点运行也没有发挥出指导作用，留置的实践试行程序与理论推测相去甚远。

二、留置程序的试行经验

现行《监察法》的规定是建立在试点地区的有益经验之上的，北京、山西、浙江三个试点地区都针对留置程序制定了相关规范性文件，为监察留置的程序化给出了必要的地方经验。如浙江省制定《监察留置措施操作指南》，明确规定留置的条件必须是已经立案并且案件具有重大、复杂等四种情形，同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。根据该操作指南的要求，凡采取留置措施，需经监察委员会委领导班子集体研究、主任批准后报上一级监察委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批；凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察委员会都需报省级监察委员会备案，而省监察委员会则需报中纪委备案。北京市则制定《调查措施使用规范》，明确要求采取留置措施需报同级党委主要负责人批准后予以立案审查（调查），市级监察委员会对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施时，还需报市委主要领导批准，区级监察委员会对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的，还需报区委主要领导批准。山西省则制定《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》，在第八章对留置的适用对象和使用条件、留置场所和时限、审批权限和程序、留置场所的安全保障、被留置人合法权益保护等作了系统规范。明确要求，省监察委员会确需采取留置措施的，应提交省监察委执纪审查专题会议研究决定，并由案件监督管理室报中纪委备案。使用留置措施，应当在指定的专门场所实施，提前做出安全预案，与被留置人谈话、讯问，应在专门谈话室进行。使用留置措施时间不得超过90日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过90日。

各试点地区的基层监察委员会在按照上述规范性文件适用留置措施的同时，也积极探索规范其中的一些具体程序，如浙江乐清市在监察体制改革试点工作中，高标准推进留置场所建设、制定留置配套措施、配备留置保障人员，为办理留置案件提供强有力的保障。一是为推进留置场所建设，协调公安部门，在市看守所设立监察留置专区，分监察留置监区和监察留置专用提审区两块，其中监察留置监区内设10个监室、4个谈话室；监察留置专用提审区，设4个讯问室、1个监控研判室。并协调财政、招投标等部门，对留置场所软硬件设施全部从高配置。二是加强与公安部门的业务对接，制定留置措施操作细则，不断完善规章制度。如制定规范看护人员的工作流程标准、职责要求和留置对象在单独关押室的行为，对看护人员的纪律和保密工作提出具体要求等。三是对留置监区与其他监区进行物理隔断，根据专区专班的工作要求，每个单押室配备协警若干。公安机关已专门向社会公开招录协警，严把人员政审关、体检关、笔试关、面试关，建立起留置对象陪护队伍，由公安机关负责管理，监委调配使用。

三、留置程序的重构

（一）监察留置条件

《监察法》第22条规定了采用监察留置的四种情形，其具体的内容与《刑事诉讼法》中刑事拘留的适用情形存在几处相同的表述。由于刑事拘留本是侦查保障性的羁押措施，在发现真实、获取口供的功利目的强烈驱使下，适用几率和适用期限不断扩张，几乎发展到有案必拘的局面，其功能定位完全异化为以拘代侦。监察留置如果不在要件设置上有效堵截异化可能，必然也会出现留置盘问和刑事拘留在适用过程中出现的极端倾向，即以留置代替调查，有案必留置。笔者认为，监察委员会的调查活动虽具有独立属性，但对职务犯罪的调查权从渊源上来看，所承接的是原检察机关的自侦权。因此，在设定适用限制人身自由监察措施的情形时，不能无视原有的成熟规定和长期实践。监察留置的事实证据条件和社会危险性条件均应从严配置，提高事实证据条件，在有比较确实、充分的证据证明犯罪事实存在的情形下，才可采取留置，参照《人民检察院刑事诉讼规则》，立法可以进一步完善为，涉嫌重大职务犯罪需要进一步调查并具有以下可能妨碍调查的情形时，可以采取留置措施：一是可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；二是可能自杀或者逃跑的；三是可能导致同案犯逃避调查的；四是被调查人的家属或者其所在单位的人员与犯罪有牵连的；五是可能对举报人、控告人、证人及其他人员等实施打击报复的。

（二）监察留置决定

《监察法》第43条规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关决定采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置权上提一级的这一规定也源自于自侦案件逮捕权上提一级的检察实践，目的在于消解同级党委对案件查办的干预，也事实上否定了试点运行中出现的同级党委书记批准留置的做法。笔者认为，法律虽确立了监察委员会独立行使监察权的规定，但纪委与监察委员会合署办公是中央确定的机构原则，纪委向同级党委的请示汇报是常态化的，下级党委向上级党委的请求汇报更是常态化的，因而与部分司法职能上提一级可适当消解同级党委的影响不同，监察职能在常态化的请示汇报体制中上提一级并无实际意义，不如明确规定为留置由监察委员会直接决定，强化监察措施的独立属性，通过严密留置操作规程来规范留置的适用。

（三）监察留置期限

《监察法》第43条第2款规定，留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。监察留置期限如此设定主要参照了原纪检监察机关的办案期限。当时监察体制改革主导的观点认为，可以借鉴纪检机关的调查期限，留置的期限以不超过三个月为宜。笔者认为，原纪检监察机关的办案期限涵盖整个调查审查阶段，包含着全部调查措施的可能运用，沿用该办案期限来设定监察留置期限是陷入认识误区的一种推定方法。如前所述，监察留置不是调查活动的全部，监察留置同时具有适用刑事诉讼法前的临时性羁押和逮捕前程序两个重要特征，这两个特征决定了不应也不能为监察留置配置较长的期限。从新加坡及我国香港、澳门地区存在反贪专门机构的地区立法来看，逮捕前限制嫌疑人人身自由均不得超过48小时。亦如前所论，监察留置实质处于原检察机关办理自侦案件时适用刑事拘留或指定居所监视居住的阶段，其期限也应根据留置场所的最终选择来确定，在看守所执行的应为1个月，在其他留置场所执行的最长应为6个月，而且不得延长。留置期间可以提请批准逮捕，调查终结后移送审查起诉。

（四）监察留置执行

《监察法》第44条明确了监察留置在执行过程中需要明确的几个问题，如留置后的通知、对被留置人的权利保障、留置的刑期折抵等。立法规定了公安机关的协助执行义务，但没有规定留置的执行场所。笔者认为，监察留置进入看守所执行缺乏法律依据，现行《看守所条例》第2条明确规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”。在全国人大常委会试点决定内容未涉及以及国务院未修改该条例的情况下，直接将被留置人员送看守所执行有非法关押之嫌。再者，目前看守所一般只有治安看押区域和刑事看押区域两个区域，留置看押区域的建设并不现实，特别是根据职务犯罪案件的特点，被留置人员适宜采取单独看押方式，这些都会对看守所的空间、设施和管理带来压力，不如直接选择合理地点建设监察委员会专用留置场所，进行长远规划，而且，原纪检监察机关前期进行的执纪审查场所建设也为此奠定了一定的基础。