提升公众参与水平，促进我国核电发展1）

周如明

(苏州热工研究院有限公司,江苏 苏州 215004)

1 提升核电公众参与水平的紧迫性

1.1 概述

当前,提升公众参与水平已经成为促进我国核电发展的重要议题之一。

一方面,这是社会进步的需要。自 《中华人民共和国信息公开条例》(2007年)和 《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年)等条例和规定发布以来,有效地调动了公众参与环境保护的积极性和主动性,畅通了公众诉求的表达渠道。随着社会经济发展,公众日益增长的环境意识和环境维权需求,要求进一步提升公众参与水平,以保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

另一方面,是由于福岛核事故后出现了一些反对核电的舆情。在目前高度开放的舆论环境下,不同认知的个人或不同利益的群体对于核电有各种不同的看法,是正常的情况。然而,福岛核事故的发生,使得一部分公众增加了对核电安全的焦虑感,加上一些媒体的不实宣传,公众对于核电的负面看法有所增加。例如,有知名学者不断发表 “坚决反对内陆建设核电站”“内陆核电不适合我国国情”等文章;江西省望江县4名退休老干部公开发表 “吁请停建江西彭泽核电厂的陈情书”;在有的自媒体上,流传着渲染核电厂危害的报道,尤其是夸大切尔诺贝利核事故辐射健康效应的文章;江门核燃料工业园的停建风波等。

公众中出现一些反对核电的舆情,迫切要求我们努力提升公众参与的水平,以促进我国核电的和谐发展。

1.2 国外经验反馈

美国和法国是当今世界的主要核电国家。在这两个国家中,也曾经出现不少反对核电的舆情。随着美国和法国政府提出的明确法规要求以及监管部门良好的执行实践,实现了核电的高水平公众参与,有关的经验反馈值得我们借鉴。

1.2.1 美国的实践[1]

在美国核电发展史上,出现过不少反对核电的舆情,例如:1979年5月 (三哩岛核事故后),大约65 000人在华盛顿参加反对核电的游行和集会;2010年1月,大约175个反核积极分子参加了202.78 km的行走,以努力阻止Vermont Yankee核电厂的运行执照更新;2012年2月,美国南方电力公司取得NRC(美国核管理委员会)对Vogtle核电厂扩建两台AP1000机组的许可证,而当时有12个环保和反核电团体提出停止该扩建工程的诉讼。

尽管美国社会出现过不少反对核电的舆情,但NRC发布的法规与执行实践提升了公众参与水平,能够保障美国核电的和谐发展。尤其是,1975年发布的联邦法规10CFR9,该法规保障了核电信息透明;1984年发布的联邦法规10CFR51,该法规明确NRC是核电厂执照申请审批中环境影响评估公众参与的责任主体,从而保障了公众参与的公开性、公平性和权威性。

1.2.2 法国的实践[2]

在法国核电发展史上,也出现过不少反对核电的舆情。例如:在1975—1977年之间,有10次示威活动抗议核电,大约有17.5万人参加;2004年1月,多达15 000人的反核抗议者在巴黎游行,反对建造EPR;在日本福岛核事故发生后的4月,数千人在法国各地进行反核抗议,要求关闭反应堆。

尽管法国社会出现过不少反对核电的舆情,但与美国的情况相同,这些反对核电的舆情并没有影响核电厂的运行或建造。相反,法国政府在2006年发布的 《核领域透明度和安保的法令》,将核电信息透明和公众参与提高到了新的水平,其中核设施的长效公众沟通机制是值得我们研究借鉴的。

2 关于如何提升我国核电公众参与水平的讨论

2.1 核电信息透明度

自从 《中华人民共和国信息公开条例》(2007年)和 《环境信息公开办法 (试行)》(2011年)发布以来,环保部 (国家核安全局)已经作出了极大的努力来实现核电厂的信息公开。现在,在生态环境部的网站上,可以检索到大量的核电厂信息,例如,有关核电厂的法规、导则和政策文件,国家核安全年报,全国辐射环境质量年报,执照申请提交的环境报告与审批意见,核电厂的执照申请批准书等。

2017年9月发布的 《中华人民共和国核安全法》对于核设施的信息公开有进一步的明确规定,包括:国务院有关部门及核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府指定的部门应当在各自职责范围内依法公开核安全相关信息;国务院核安全监督管理部门应当依法公开与核安全有关的行政许可,以及核安全有关活动的安全监督检查报告、总体安全状况、辐射环境质量和核事故等信息;核设施营运单位应当公开本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况、流出物和周围环境辐射监测数据、年度核安全报告等信息。

《中华人民共和国核安全法》的这些规定,将会进一步提升核电厂的信息透明度。

2.1.1 关于核电厂流出物排放年报和辐射环境监测年报

核电厂营运单位需要转变观念,认识到公众有权利获取与核电厂排放有关的信息,做好充分的准备,向公众公开这些信息。同时,核电厂营运单位要与监管部门共同努力,尽快制定出核电厂流出物排放年报和辐射环境监测年报的格式和内容,使得这两份年报是易读的和易懂的。在这方面可以借鉴美国NRC的经验。例如:在美国核电厂的流出物排放报告中,给出了根据排放量计算得到的公众个人剂量,使得公众可以了解到核电厂排放的影响处在天然辐射本底涨落范围。

2.1.2 借鉴美国NRC网站经验,提升我国核电的信息透明度

美国NRC网站给出的核电信息量是巨大的,有30多个热点问题的文档,有各种核电新闻和事件报告,有各核电厂不同阶段的执照申请报告和NRC的评估报告,等等。建议国家核安全局进一步研究扩大核电信息公开的内容 (例如,国家核安全局对于营运单位环境影响报告和安全分析报告的评估报告)以及增强公开信息的时效性(例如,核电厂的事件信息)。

2.1.3 在核电信息公开过程中增加正确安全观宣传

建议国家核安全局以多种方式增加风险文化教育,推动公众以正确的核安全观来认识核电;同时,可以借鉴美国NRC经验,在生态环境部(国家核安全局)网站上设置公众常见问题回答栏目,以及时释疑解惑。

2.2 公众参与的责任主体

2006年发布的 《环境影响评估公众参与暂行办法》规定,建设单位或者其委托的环境影响评价机构是公众参与的责任主体。在2016年发布的 《建设项目环境影响评价公众参与办法》(征求意见稿)中,明确将建设单位作为环境影响评价公众参与的唯一责任主体。

在2017年发布的 《中华人民共和国核安全法》中,规定核设施营运单位 “应当就涉及公众利益的重大核安全事项通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会,或者采取其他形式征求利益相关方的意见,并以适当形式反馈”,同时还规定核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府 “应当就影响公众利益的重大核安全事项举行听证会、论证会、座谈会,或者采取其他形式征求利益相关方的意见,并以适当形式反馈”。

核电厂营运单位必须做好涉及征地、用海、移民等有关的公众参与工作,但在涉及邻避效应、核事故引起的安全焦虑或不实报道引起的公众疑虑时,由营运单位和地方人民政府来开展公众参与工作,是有局限性的。这里,建议政府相关部门研究美国NRC的经验反馈。

在美国,按照联邦法规10CFR51的规定,执照申请者提交环境报告后,NRC要对各种环境问题进行独立评估,所有的评估意见编入环境影响意见书 (EIS)初稿中,向社会公众公开,然后由NRC作为责任主体开展公众参与活动。NRC对所征求到的公众意见逐条加以回答,并将所有的公众意见以及回答编入最终的EIS,向公众公开。这里给出美国Vogtle核电厂扩建3、4号机组 (AP1000)COL(联合运行执照)审查中的公众参与实例[3]。

2010年9月,NRC完成Vogtle核电厂3、4号机组EIS初稿后发布公告征求公众意见 (75天征求意见时间)。2010年10月7日,NRC在乔治亚州韦恩斯伯勒市召开了一次公众意见调查会议,80人参加了会议,22个出席者提出了口头意见。此外,NRC收到了37封提出意见的信件和电子邮件。NRC总共整理出210条意见。其中,对于发展核电和Vogtle核电厂3、4号机组项目持积极支持态度的意见41条,约占总数的20%;对于发展核电和Vogtle核电厂3、4号机组项目持明确反对意见的有31条,约占总数的15%。

在对Vogtle核电厂3、4号机组提出的公众意见中,也有不少对于辐射安全的质疑。例如,有公众提出,“南卡罗来纳州大学进行的一项研究指出,在Vogtle核电厂80.47 km范围内,黑人妇女的宫颈癌发病率高于平均水平,黑人男子的食道癌发病率较高”;“自Vogtle核电厂的两个反应堆投运以来,Burke县所有癌症的死亡率(每10万人的死亡数)增加24.2%,而婴儿死亡增加70.1%。”

对于公众的这些质疑意见,NRC在Vogtle核电厂3、4号机组最终EIS中明确表示不予接受,并说明了理由:“评估了核电厂4个机组运行产生的预期剂量。最大受照个人的剂量估算为:全身小于0.03 mSv/a;最高剂量器官,小于0.1 mSv/a。NRC认为这样的辐射剂量是很小的,它们低于NRC和EPA的剂量标准,且远低于天然辐射源对美国公众个人全身造成3.11 mSv/a的平均剂量。” “乔治亚州的环境保护部门对厂址周围进行环境监测。这些监测结果表明,环境中没有来自核电厂的放射性物质的明显累积。”

NRC作为美国联邦政府监管机构,对所有的公众意见作了判断、解释和表态,在公众参与中体现了公开性、公正性和权威性。

我国于2006年制订并实施了 《环境影响评价公众参与暂行办法》,有效调动了公众参与生态环境保护的积极性和主动性,畅通了公众诉求表达渠道。

2018年4月16日,我国生态环境部审议并原则通过 《环境影响评价公众参与办法 (草案)》。该办法对公众参与责任主体以及信息公开内容、时限、载体等进行优化设计,并由过去规范性文件上升为部门规章,积极推动构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。笔者期望在我国核电厂公众参与工作中,政府部门 (尤其是监管部门)不断增强主导作用,以提升公众参与的水平,努力实现核电公众参与的公开性、公平性和权威性。

2.3 公众沟通机制

近年来,我国拟建核电项目均开展了一定的公众沟通工作,也取得了一定的经验,但这些拟建核电项目尚未建立长效的公众沟通机制。各运行核电厂已经十分重视与所在地区的公众进行沟通,如能建立长效的公众沟通机制,将进一步有助于实现与周围公众的良好沟通。

建立核电厂的公众沟通机制涉及法规要求、政府相关部门的职能、经费保障等较多问题,需要生态环境部与其他政府部门深入研究,确定法规依据以及适合我国国情的方案。

对于核电的公众沟通机制,有两种可以借鉴的方案。

2.3.1 法国核设施的地方信息沟通委员会[4]

按照 《核领域透明度和安保的法令》(2006年)的规定,法国核电厂所在地区要成立地方信息沟通委员会。委员会的功能是,对所涉及范围的人体健康和环境影响进行总体跟踪、信息沟通以及 (各种不同利益群体之间的)合作协调。委员会的成员包括:行政区理事会代表,市议会代表,社区团体协商会议代表;行政区选举的国会议员;环境保护协会代表,经济利益相关的代表,雇员工会组织代表,医疗界代表,以及有资格的人士。委员会的经费来自国家 (法国核安全局)和地方政府,可以开展咨询服务,还可以进行与厂址排放有关的环境监测或分析。执照持有者、核安全局和其他国家服务机构向地方信息委员会送交其完成任务需要的文件和信息。

在实际运作中,各地方信息沟通委员会每年至少组织一次对公众公开的会议,它们有网站或者在地方当局网站上有网页,还可要求开展专家评估或有措施来监测核电厂向环境的排放。地方信息沟通委员会的各种活动通过法国核安全局的主导和支持得以实现。例如,参加法国核安全局组织的核安全检查 (包括福岛核事故后的核电厂压力测试以及相关核电厂的十年大修安全评估等),并给出观察意见。

在法国,各核设施地方信息沟通委员会 (全国共35个)可以协会的形式成立全国联合会,负责向国家和欧盟当局表达他们的意见,并可就共同关心的问题提供支持。例如,2016年11月16日在巴黎召开的第28次地方信息沟通委员会全国会议,主要讨论了 “当前重大安全问题”和“场外应急计划”。

2.3.2 大亚湾核电厂核安全咨询委员会

大亚湾核电厂在20世纪80年代建设期间曾遭遇香港 “百万公众”签名反对的事件。1988年,国务院核电办和港澳办联合发文明确由核工业部责成广东核电合营有限公司组建大亚湾核电厂核安全咨询委员会。

大亚湾核电厂核安全咨询委员会由内地和香港的核安全、政界、教育、工程、医学、环保和媒体的专业人士组成,主要活动包括定期召开全体会议,通报大亚湾核电厂的运营和安全情况,听取咨询意见;组织香港专业团体、或政治团体、学生团体参访大亚湾核电厂,进行信息沟通;在香港召开记者会,通报情况,回答记者提问。

3 结束语

在如何提升核电的公众参与水平方面,需要深入研究的问题较多,包括如何提高核电的信息透明度,如何实现公众参与的公开性、公正性和权威性,如何建立核电厂的公众沟通机制等,而这些问题涉及法规要求、政府职能以及综合考虑国外经验反馈与我国国情等,需要政府相关部门和有关学位不断创新发展,进一步提升我国核电的公众参与水平,以促进我国核电的和谐发展。