当前我国旅游规划存在的问题及对策

【摘 要】旅游规划是政府主管部门、旅游业经营者等主体描述旅游发展的宗旨、路线和计划，用于指导旅游经营和发展。对我国旅游规划的现状进行总结，分析存在的问题，提出对策。

【关键字】旅游规划；问题 ；对策

旅游业及旅游的经营有别于其他产业的一个非常显著的特点表现为：旅游经营客体所在的经济体在其任何发展阶段都能够开展的经营性行业，对旅游业和旅游客体进行规划，是旅游经营管理主体描述旅游发展的宗旨、路线和计划，用以指导旅游课题经营和发展的智慧结晶。因此，重视旅游规划工作，搞好旅游规划，对旅游业经营和发展有十分重要的意义。

一、我国旅游规划发展的现状

我国旅游旅游发展规划的制定，往往都是旅游经营和管理的主体进行的一个主动性工作，往往都是有政府旅游主管部门针对辖区内的旅游资源经营和发展所制定和发布指导性纲要。在我国，按照现行管理体制下，有国家层面、区域层面、地方层面和单纯经营实体层面的旅游发展规划。

（一）旅游主管部门进行制定

旅游主管部门，是各级政府为了促进旅游规范发展，而设置的机构，在国家层面上，国家旅游局是属于国务院的直属机构，如在广西作为自治区的层面上，区旅游发展委员会是自治区政府组成部门。旅游主管部门在制定规划后，规划会针对各级部门所拥有的施政对象和可支配资源进行一个发展规范、管理和引导，规划规定的景点景区发展方向、发展层次、发展模式和经营该旅游产品的从业者都要随之做出应对，以适应规划的发展。

（二）制定的规划具有一定的时间稳定性

按照我国现行政治体制和一般原则，在制定大多数规划时，都会依照短期、中期、长期规划作出滚动。制定旅游规划一般按照中期规划进行滚动，以5年为规划实施的具体期限进行。在制定规划后，上报规划发起方对应的各级人民政府批准，发起方依法按照职权公布规划。如果规划制定出现了偏差，那么将会影响到市场主体的投资收益，进而对管理者的管理工作带来挑战，也反映出管理者的工作出现了失误。规划在长期相对稳定这一特点，使得在执行过程中存在滞后，如果能够顺利执行且达到目的自不必说，反之则会拖累旅游行业的发展。

（三）旅游规划对旅游业进行规范和指导的限定性

旅游是人和旅游客体产生交流的行业，作为有主观审美能力和、自主消费能力和基本决策能力的游客，在选择旅游地点、出行方式、旅游消费时会对旅游的便利性、价格等影响旅游购买决策的因素进行考察。如进行景观开发涉及到的农村土地征收和村民安置等问题，旅游规划存在一定的局限性和限定性。这种限定和局限需要职权范围更广的机构来协调解决。

二、我国旅游规划发展存在问题

对我国各级旅游主管部门制定和公布的规划进行总结和归纳，发现他们主要存在下列问题。

（一）行政化和市场化的矛盾在根本上无法完全调和

旅游资源是属地化存在的自然、人文、社会景观，都会在旅游规划制定的主体——旅游主管部门的管理和指导之下。旅游部门作为各级政府的直属机构和组成部分，行政化是其天然属性，通过行政流程和行政命令配置资源，负担管理、发展和指导当地旅游工作。旅游主管部门的行政指挥棒调动行政资源、发布行政命令、进行行政指导时，是置于一个包含了本部门、其他主管部门、旅游业经营者及相关产业经营者、游客的多方互动的系统之下。在文章的假设中，采取市场主体对旅游主管部门的满意度设置模式是“满意——没有满意”和“不满意——没有不满意”。就目前观察到的结果，由于规划制定的行政化手段在市场化的资源配置中确实存在滞后、僵化和考虑不周的情况，且政府诉求和经营者诉求不可能在利益上完全一致，导致了规划的制定、实施过程中产生与规划制定预期相违背的结果。规划、实施和发展现状之间的矛盾一旦产生，有很大几率导致

（二）规划制定的过程和制定方法存在的问题

制定旅游规划，其主要发起方的主管人员为主导，召集相关领域的专家学者和业界经营者共同参与论证通过并颁布实施。发起方和编写主导方的主管人员，作为旅游规划制定和颁布的主体，其利益诉求是基于政府主管部门角度出发的政绩、职责和职权；旅游行业十分依赖相关产业，相关产业行业的主管部门也有依照自身政绩、职责和职权编撰规划的诉求，其不同的利益、权限和发展均衡性如何协调和配合也是一个难以协调的问题。在制定方法上，规划往往注重于目的而忽略过程，因此在制定规划时，对未来的预测和对现实的研判必须遵循其基本关系：实事求是、科学规范、力所能及。而真实情况是为了体现成绩、职责、职权，所制定的规划往往忽略了实际情况，不顾现实基础和是否能够达成目标提出的跨越性发展规划，最后为了通过考核而采取强制式手段。

（三）旅游规划中对旅游产品的差异化和质量的规制不足

旅游产品的差异化，并不单单是指旅游产品的独特性，还包含了“在市场条件下，游客为了到特定的旅游地消费和观赏旅游产品而通过相关的经营主体和渠道进入到某个地区的全过程。”中各主体所呈现出来的特点。简单的呈现无法就类型上考核自然和人文景观的独特性和其他更复杂的动态系统，但是也足以从基本的比较原理上看出对某个旅游城市或者产品的差异化体现。旅游规划的宏观性决定了在制定规划时，不可能对旅游产品的差异化进行十分细致和科学的考量，市场主体也不可能完全将自己的定价权交由主管部门的价格管制来实行干预，因此在引导和打造旅游产品差異化时，旅游规划很可能出现远景美好现实残酷的困局。

三、对我国旅游规划发展制定提出的对策

综上所述，在针对性提出我国旅游规划发展存在的问题，经过深入分析研究，文章认为可以从以下几个方面进行尝试。

（一）改变制定规划方式，尝试第三方制定endprint

可以推广有相关资质、研究水准的第三方团队制定旅游规划。按照现行法律，在提出自身要求的基础上，通过政府采购的方式，将规划制定的工作，以公开招标的形式，邀请相关专家、学者、研究机构组成团队，为发起方提供规划制定工作。招标是属于政府采购行为，是双方或多方签署合同并履行相应的法律义务的过程，由于“甲方”效应的存在，除了法律规定的义务之外，发起方除了提供和支付必要的财政资金外，可以对规划的方向、制定提出适合的要求，直到规划通过验收为止。

（二）强调规划的科学性和实用性

通常在制定旅游规划时，会对过去一个阶段以来我们取得的成绩和存在的问题进行回顾和总结，分析其原因，在发展目标阶段解决存在的问题。这就要求在旅游规划制定的时候，不能忽视规划的科学性，主要表现在：

1.旅游規划提出的目标，必须要有依据。对于发起方对旅游规划提出的目标，必须是在现有的发展基础上，对今后一段时间内可以动用自己所能动用的资源可以切实实现的，不能脱离实际和自身标准，架空当前面临的实际问题和具备的基础条件。

2.对于实现的方法和途径，必须要判断准确。有了可以实现的目标，还必须对实现规划的方法和途径有一个基本、准确的判断。能够通过发起方的职权和职责的使用，通过哪些合法、合理的方法和途径实现目标，必须要有基本的判断力和判断责任。对于因为判断失误所造成的规划无法实现，必须要负责。

3.注意协调旅游市场中的各方利益。除了旅游业本身的发展，形成健康协调可持续的多方参与的旅游环境，是旅游主管部门追求的崇高目标。不能为了单纯的促进旅游业发展就罔顾其他市场主体的利益，罔顾其他行业的利益。

（1.广西大学，广西 南宁 530004；2.广西国际商务职业技术学院，广西南宁 530007）

参考文献：

[1]邹统钎，万志勇.中国旅游规划思想的演变（上）——中国旅游规划30年回顾与反思[J].北京第二外国语学院学报，2009（05）.

[2]邹统钎，万志勇.中国旅游规划思想的演变（下）——中国旅游规划30年回顾与反思[J]北京第二外国语学院学报，2009（07）.

[3]杜春艳.论城市旅游规划的问题及对策[J].现代商贸工业，2010（07）.

[4]蒋旭.试论优化城市旅游规划的措施[J].旅游纵览，2012（09）.

基金信息：2017年度广西壮族自治区中青年教师基础能力提升项目《旅游市场中顾客容忍度与市场主体决策关系研究》。

作者简介：韦湘云，经济师，广西大学商学院硕士研究生，广西国际商务职业技术学院教师，研究方向：旅游管理。endprint