高标准农田建设投融资模式与路径分析

马晓妍+郧文聚+陶泽良

摘要：文章根据项目区分理论并借鉴德国土地整治投融资经验，提出高标准农田建设项目投融资模式的选择要依据建设项目的分部工程内容、经济特征以及受益主体范围来选择。认为高标准农田建设项目中非经营性项目应采用财政性融资模式，准经营性项目采用“农户自筹+财政性融资”模式，经营性项目宜采用市场性融资模式，并就相关问题提出建议。

关键词：高标准农田建设；融资模式；项目区分理论

一、 引言

为建设高标准农田，改善或消除主要制约因素，全面提升农田质量而开展的土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配及其他工程建设，并保障其高效利用的建设活动称为高标准农田建设（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克强总理在国务院常务会上指出，“扎实推进高标准农田建设，对发展现代农业、确保粮食安全和重要农产品有效供给、促进农村可持续发展，具有重要意义。”《全国高标准农田建设总体规划》以及《国土资源“十三五”规划纲要》提出到2020年我国将建成集中连片旱涝保收的8亿亩高标准农田，力争建成10亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。可见，我国高标准农田建设项目既是一项重大的基础工程，又是一项复杂的经济活动，故此，高标准农田建设就绕不开投融资问题。

本文针对高标准农田建设投融资过程中出现的问题，分析其背后原因，通过理论分析与案例探讨，提出了高标准农田建设投融资模式的路径选择，并针对相关问题提出了建议。为财政资金投入高标准农田建设的项目范围和资金比例提供了相应的参考依据，为社会资本参与高标准农田建设提供了合理的路径参考，为高标准农田建设多元化的投融资模式选择奠定理论基础。

二、 我国高标准农田建设投融资现状及问题

现阶段以政府为主导的财政性融资模式已经不能满足当前我国高标准农田项目建设日益增长的资金需求，需要探索多元化的投融资模式，这是促进我国高标准农田建设项目发展的必然趋势。中央大力倡导高标准农田建设多元化投融资创新模式，各地方也积极响应，但目前大都停留在摸索阶段，其中难免出现诸多问题，现归纳总结如下，笔者认为主要体现在三个方面：

1. 财政性投融资模式单一，财政投入资金严重不足。

现阶段财政资金的分配方式主要也是“以奖代补”、“以补促建”“以补代投”等单一方式，即主要采用财政奖励和财政补助资金的直接投入方式，但少有发挥财政性资金的引导作用。同时我国财政资金投资严重不足，据统计我国GDP增速从2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，从新增费收支平衡来看，2012年以前新增费收入大于支出，但从2012年之后出现拐点，新增费支出大于收益，2014年开始，收支缺口不断增大，2015年新增费支出为2010年的近1.7倍，可见高标准农田建设财政性投资能力在不断下降。

2. 高标准农田建设项目盈利性不明，社会资本难以进入。虽然很多地区都在探索社会资本参与高标准农田建设项目的PPP模式等市场性融资模式，但高标准农田建设作为农业项目，其特点是自然风险大、期限长、综合收益低，同时项目的盈利性不确定以及政府和社会资本的边界划分不清，使其盈利性收益还处于探索阶段，导致社会资本难以进入。从各省调研情况来看，高标准农田建设项目参与的社会资本主体主要是农业合作社和农业企业，而工商资本主体和银行金融机构参与较少。

3. 多元化投融资模式缺少顶层设计，没有相关制度法律作支撑。由于高标准农田建设项目多元化的投融资模式触及到各参与主体的利益分成、风险承担以及后期运营等一系列问题，这就要土地制度、金融制度、财政制度和法律制度等配套政策法规。虽然国家已出台了相关政策办法，但在实践中仍然缺少可操作性，既不能保障农民权益，也不能保障社会资本的利益分成。例如，高标准农田建设项目新增耕地指标能否调剂对外交易，仍存不确定隐患，受政策供给影响很大，导致社会资本参与该项目存在很大的政策风险。

以上问题的出现，根本原因在于政府和社会资本的投融资边界不清、项目盈利性不明，缺少对高标准农田建设项目经济属性的细致研究，使现有的多元化融资模式选择缺少理论依据。

三、 高标准农田建设项目多元化投融资模式选择的理论基础

1. 基于项目区分理论的高标准农田建设项目经济属性分析。

项目区分理论，简而言之就是按照项目经营性（可盈利性），将基础设施项目分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。通过项目的具体属性来确定其投融资主体、运作模式和资金渠道等。项目区分理论来源于公共物品理论的延伸，布坎南在萨缪尔森两分法的基础上对该理论进行了新的扩展，即根据物品的不可分程度和不可分的范围进行了分类。如图1所示，横轴表示组织的规模，纵轴表示可分程度，从O点（完全不可分，组织规模为零）到O'不可分程度增大，公共程度变大。所有物品都落在这个两维空间内。第1类物品为私人物品，不可分程度以及集团规模都为0；第2类物品部分可分，局限于小規模组织。第3类物品部分可分，在较大的规模组织中；第4类完全不可分，局限在小规模组织内。第5类物品完全不可分，规模组织不受限制。

高标准农田建设项目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉与排水工程；（4）田间道路工程；（5）农田防护与生态保持工程；（6）农田输配电工程；（7）其他工程。实际上还应包括农业科技服务以及农业自动化控制系统技术设施的建设等项目内容。依据布坎南的公共物品划分原则，农业科技领域可分产品和农业自动化控制系统技术设施的建设等属于第1类物品，组织规模为0，可物化为私人物品。灌溉与排水工程、农田输配电工程等则属于第2类物品，即不同时具备非排他性和非竞争性，局限在小规模组织内，当使用成员增加时会减少其他人的消费，产生拥挤或者损耗。土地平整工程和土壤改良工程属于布坎南划分的第3类物品，在较大的规模组织内，具有很强的正外部性。农田生态环境治理以及农业环境保护项目属于纯公共物品范畴，即同时具有非排他性和非竞争性，属于布坎南划分的第5类公共物品。可见，高标准农田建设项目各分部工程的盈利性取决于不可分程度以及组织规模的界定。endprint

2. 德国土地整理投融资经验借鉴。从德国农地整理融资经验来看，国家资助的整理费用没有一个固定的比例，而是随着农地整理内容的不同而不同。对于集体设施工程，一般资助总费用的80%；对于新地块的修复改善工程以及村庄更新的各项设施通常只资助30%，例如建设土地灌溉和排水措施等；对于自然保护与景观维护等，国家资助100%；对于主要服务于大众的度假地和修养地的修建设施，国家资助65%～75%。从德国土地整治投资经验得到启发，在高标准农田建设项目中应规范政府财政资金的投资比例。首先，依据分部工程盈利程度和受益主体范围来划定；其次，设定农地承包经营权所有者为高标准农田建设部分项目的付费主体；最后，明确具有经营性收益的项目才能引进社会资本。

综上所述，依据高标准农田建设各分部工程的不可分程度以及组织规模来判断该工程的盈利性，并在此基础上依据分部工程的盈利性来确定是否能引进社会资本以及界定财政性资金投入该项目的比例。

四、 高标准农田建设项目投融资模式路径选择

伍黎芝、董利民等探讨了土地整理中BOT、PPP、土地基金和资产证券化等四种模式在不同情况下融资情况（2004年）。申树云总结了土地融资创新的模式有BOT模式、土地资产证券化、土地整治基金以及PPP模式（2015年）。王利敏、孙静從项目公益性视角，构建了农村土地整治多元化融资体系，即纯公益性土地整治项目融资模式以财政性融资为主，非公益性土地整治项目融资模式以市场性融资为主，半公益性土地整治项目结合区域经济发展状况综合选择一种或多种融资模式（2015年）。曹博、赵芝俊认为将PPP模式引入高标准农田建设具备政策、经济以及技术上的可行性（2017年）。学者们关于高标准农田建设多元化投融资模式的探讨，都是在土地整治的大范围内将高标准农田界定为准公共物品进行讨论，而很少有人从高标准农田建设项目本身的经济属性出发，对其进行细致的分类讨论。依据项目区分理论以及德国土地整治融资经验，笔者认为高标准农田建设项目中非经营性项目应采用财政性融资模式，准经营性项目采用“农户自筹+财政性融资”模式，经营性项目宜采用市场性融资模式。具体来讲，农田防护与生态环境保持工程等非经营性工程，一般具有投入大、周期长、低回报率的特点，同时具有较高的社会和生态价值，不以营利为目的，受益群体较为广泛，则应以财政性投融资模式为主。土地平整工程、土壤改良工程、田间道路工程等大规模组织内的准公共物品，一般也具有较高的社会效益和生态效益，在我国仍然需要以财政性融资模式为主。灌溉与排水工程、农田输配电工程等准经营性项目内容，其盈利性一般高于非经营性项目而低于经营性项目，直接受益群体为项目区内农户和集体组织，具有明显的区域性和有限性，易采用“农户自筹+财政性投融资”组合模式。经营性高标准农田建设项目，以盈利为首要目的，具有投资回报高的特点，例如一定比例的观光休闲旅游度假村项目、农产品加工流通等经营项目、新增耕地的开发以及农业自动化控制系统技术设施的投入等，这部分项目可引进市场性投融资模式来完成，如表1所示。

五、 高标准农田建设多元化投融资案例分析

内蒙古赤峰市巴林右旗高标准农田PPP项目，建设规模为12.7万亩，总投资为2.09亿元。该项目分部工程内容包括农田灌溉与排水工程、田间道路工程、泵房及输配电工程，以及以自动化为主的地面管道系统、自动控制系统、智慧农业云系统的安装调试等。对应的项目投融资模式为：财政性投融资模式+市场性融资模式。其中，财政性资金投入了1.53亿元（占项目总投资的73.2%），用于农田灌溉与排水工程、田间道路工程、泵房及输配电工程等准公益性工程建设，其中农田灌溉与排水工程费用投资了9 001万元、田间道路工程费用投资了1 152万元、输配电工程费用投资了2 840万元、其他费用投资了2 307万元，这部分工程受益主体主要为项目区内的农户。社会资本方投入了5 600万元（占项目总投资的26.8%），用于盈利性的自动化监测系统、智慧农业云系统、水肥一体化系统等工程建设。政府将项目合作期内（21年）盈利性设施工程的所有权及项目的运营权转让给了社会资本方，社会资本方通过向农业经营者收取农田灌溉服务费来获得项目建设收益。从案例来看，该项目依据分部工程内容以及盈利性来确定投融资主体以及投融资模式，进而明确了政府与社会资本的投资边界。这样的做法有助于高标准农田建设项目的有序开展，避免重复、无效的工程量，节省资本，有助于各政府相关部门“各炒一盘菜、公办一张席”，有助于明确各参与主体的投融资范围以及应该投入的资金比例。

六、 结论与建议

依据高标准农田建设项目各分部工程的内容、经济特征以及受益范围选择适合的投融资模式组合，既可以缓解高标准农田建设项目的融资压力，又可以提高项目投资和建设效率。最后对于当前高标准农田建设项目多元化融资模式创新过程中出现的问题，提出以下建议：

第一，要探索和创新多元化的投融资模式。拓展财政投融资方式，通过贷款贴息、竞争性分配、风险补偿等方式，吸引更多社会资本；加大政策性融资模式的进度，让政策性银行为高标准农田建设项目融资设置绿色通道；构建社会资本参与高标准农田建设的利益机制，吸引新型农业经营主体、工商资本主体以及其他商业金融资本主体参与，探索土地基金、土地债券化以及PPP等市场性投融资模式；开展农民自筹模式，在高标准农田建设项目中可单独消费的，小规模范围的准经营性工程要让农户自筹完成，并给予定量的政府资金补助。

第二，明确高标准农田建设项目的经济属性，其本质在于农地承包经营权的资本化，将资本化的农地经营权作为具有未来收益的交易标的，项目就会拥有可持续的经营收益。同时高标准农田项目的经营性收益来自其经营性工程收益、整治后农田收益、新增指标收益、多重复合功能收益等。

第三，政府出台支持社会资本参与高标准农田建设的相关政策法规。土地政策方面，要通盘考虑、统筹安排高标准农田项目建设，与新增耕地指标、增减挂钩指标、耕地占补平衡指标间关系，以及高标准农田建设项目要与当地产业发展、土地流转制度等对接融合。金融政策方面，要构建新型经营主体信用担保体系，探索土地承包经营权等农村资产的抵押担保制度。最后，政府要出台相关政策法规保障农户的合法权益，并建立专项农业保险制度等。

参考文献：

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[3] 申树云.PPP模式在土地整治融资中的应用研究——以上海市某土地整治项目为例[J].上海国土资源，2015，（2）：74-78.

[4] 王利敏，孙静.基于项目公益性视角的农村土地整治融资模式创新[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）：1-3，6.

[5] 曹博，赵芝俊.引入PPP模式的高标准农田建设及财政支持体系创新[J].地方财政研究，2017，150（4）：99-105，112.

基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目资助“我国城市公墓建设用地无限循环可持续利用模式研究”（项目号：2017041）。

作者简介：郧文聚（1962-），男，汉族，河南省南阳市人，国土资源部土地整治中心副主任、二级研究员、中国农业大学博士，中国农业大学、中国地质大学（北京）、河南农业大学等高校兼职教授、博士生导师，国土资源部农用地质量与监控重点实验室主任，研究方向为土地评价、土地整治工程；马晓妍（1989-），女，回族，青海省海东市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地政策与经济；陶泽良（1976-），男，汉族，贵州省毕节市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为为区域经济、不动产经济、土地利用与城乡规划。

收稿日期：2017-11-12。endprint