沼肥还田的公共私营合作制(PPP)模式浅析——以邛崃市为例

林赛男， 李冬梅， 冉 毅， 蔡 萍

(1.四川农业大学 管理学院， 成都 611130； 2.农业部沼气科学研究所， 成都 610041)

沼肥还田的公共私营合作制(PPP)模式浅析
——以邛崃市为例

林赛男1， 李冬梅1， 冉 毅2， 蔡 萍2

(1.四川农业大学 管理学院， 成都 611130； 2.农业部沼气科学研究所， 成都 610041)

我国沼肥还田陷入了使用成本高、供需信息不对称、设施设备不完善、公众参与度不高的困境。引入公共私营合作制(PPP)模式破解沼肥利用瓶颈，推动沼肥高效利用成为农村沼气工程发展的新趋势。文章对邛崃市畜禽粪污处理沼气工程中沼肥还田的PPP模式实施情况进行分析，从生态、经济和社会3方面总结邛崃沼肥还田运行效益。为加快沼肥还田PPP项目落地，笔者提出制定PPP模式实施细则、优选社会资本、以市场为导向、加强政府监管等实施建议。

沼肥还田； 公共私营合作制(PPP)模式； 沼气工程； 畜禽粪污

随着我国畜禽养殖业的快速发展，粪便污染乱排放的问题愈发突出，农业面源污染加重。农村沼气联结养殖业与种植业，能够加强种养结合、有效防治面源污染，是发展生态循环农业的重要纽带。但是我国农村沼气工程运行不佳，大量沼气难以消纳,沼渣沼液利用效率低、利用方式粗放，沼气工程闲置现象日益突出。国家发改委、农业部印发了《全国农村沼气发展“十三五”规划》，提出建立多元化投入机制，引导社会资本积极参与沼气工程政府和社会资本合作(PPP)项目。通过引入PPP模式，发挥财政资金杠杆作用，提高沼肥利用率，改善利用方式，破解沼肥还田困境，加强种养结合生态循环农业建设，实现农业可持续发展。

邛崃市在发展畜禽养殖业的同时，深受畜禽粪污困扰。在实施PPP模式推进沼肥还田项目后，取得了畜禽粪污处理水平提高、沼肥利用更高效、农业生态环境明显改善、土壤肥力显著提升、农村基础设施完善、产业节本增效等成效。本文对邛崃市畜禽粪污处理沼气工程中沼肥还田的PPP模式实施情况进行分析，从生态、经济和社会3方面总结邛崃沼肥还田运行效益，并结合邛崃PPP模式经验，提出模式实施建议，希望以此探索沼肥还田PPP模式的有效实施路径，为下一步的推广打下基础。

1 我国畜禽粪污处理沼气工程实施情况

1.1 沼气工程现状

畜禽粪便中含有氮、磷、钾等多种农作物所必需的微量元素以及多种生物活性物质，有助于改良土壤结构，促进农作物增收，是我国农业生产上的有机肥源[1]。但是随着养殖业快速发展，养殖场粪便产生量剧增，大量粪污得不到有效利用而直接排放，严重破坏生态环境。我国畜禽粪污年产量达40余亿吨，畜禽排放物化学需氧量达1268万吨，占农业源污染物排放总量的96%，是农业面源污染的主要原因[2]。

沼气厌氧发酵技术在畜禽粪污资源化利用中起到了重要作用，用沼气发酵残留物浸种可以提高种子发芽率和成活率。通过建设沼气工程，对畜禽粪污进行资源化利用，可以改善生态环境、提高农产品质量、增加农业生产效益。据统计数据显示，截至2015年底，我国户用沼气达到4193.5万户，受益人口达2亿人；我国农村沼气工程总池容达1892.58万m3，年产沼气22.25亿m3[3]。但实际上，我国沼气工程运行不佳，政府未出台有效的补贴政策促进“三沼”(沼气、沼渣、沼液)高效、深度利用，大量沼气难以消纳而排空，造成空气污染，沼肥利用不足，利用方式粗放：沼渣直接利用比例较高，未加工成商品有机肥；南方地区的沼液利用问题突出，周边农田、林地消纳能力有限，偷排现象较为严重，沼液浓缩深度利用的比例很小。据统计，全国仅67%的户用沼气投入正常使用，存在大量沼气工程废弃的问题，沼气工程产业链陷入了发展瓶颈。

1.2 沼肥还田困境

依据农业产业链管理的4个主要方面，即价值链管理、信息链管理、物流链管理和组织链管理，对我国沼肥还田的困境进行深入分析[4]。

1.2.1 使用沼肥成本高，价值链增值动力不足

在沼肥还田环节中，参与主体“无利可图”。养殖业主通过沼气工程处理畜禽粪污，需要投入大量资本配套建设沼气池、蓄粪池等设施；种植业主施用沼肥需要投入大量劳动力和资本，而化肥的使用成本更低且易操作；政府部门是公共基础设施建设的主导者，投资建设沼气工程的财政压力大。

1.2.2 种养结构不平衡，沼肥供需信息不对称

图1 我国畜禽粪污处理沼气工程产业链(沼肥还田部分)

近几年来，因为土地流转滞后，种植业发展速度明显慢于养殖业发展速度，种养结构失衡。随着养殖业畜禽粪污产量的剧增，沼肥供给量超过了种植业需肥量，加上种养脱节，沼肥供需双方在沼肥的需求量、需求季节和价格等方面信息不对称，导致沼肥利用率低、利用方式粗放，沼肥附加值不高。

1.2.3 还田设施不专业，沼肥储运成本较高昂

沼肥还田的运输方式主要有两种：一是管道运输，但管道铺设费用高，且管道运输对养殖场周围配套用地建设要求较高；二是车辆运输，运输成本随着运输距离的增加而增加。因养殖场有防疫隔离的需求，部分养殖场远离农业种植区，沼气工程距离需肥田地较远，造成沼肥运输成本高，进一步制约了沼肥的有效利用。

1.2.4 抽粪工作脏又累，公众参与积极性不高

沼肥还田需要大量劳动力，劳动强度大，工作脏又累，原建设的农村沼气服务体系，主要服务于户用沼气，随着沼气建设转型而逐渐丧失功能，加之农业化服务组织不属于农业生产范畴，相对于种植业和养殖业，沼肥运输服务队能享受的优惠政策很少，导致公众参与积极性不高。缺少足够的劳动力，沼肥还田难以顺利进行。

2 PPP模式在沼肥还田中的应用——以邛崃市为例

2.1 邛崃市沼肥还田PPP模式的实施

公共私营合作制(PPP)模式是指，政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[5]。邛崃市是国家生猪调出大市，全市生猪出栏150余万头，每头猪年产出1.08吨粪便，年粪污量约162万吨。为解决畜禽粪污乱排放的问题，保障养殖业健康发展，邛崃市以推进沼肥还田工作为切入点，通过“成都市财政补助+邛崃市奖励资金追加+业主自筹”的方式加快沼气工程建设，在沼肥还田中创新引入PPP模式，通过财政补贴撬动社会资本，鼓励养殖业、专业抽粪人员购买抽粪设备等成立专业抽粪合作社专业从事沼肥抽用，引导种植业规模利用沼肥，将养殖业与种植业有机结合，提高沼肥利用率，减轻生态环境压力，提升耕地土壤地力，推动现代种养循环农业可持续发展(见图2)。

图2 邛崃市沼肥还田PPP模式

2.1.1 投资主体多元化，公私部门优势互补

PPP模式促进了沼肥还田投资主体的多元化，政府部门按照公平、公开、公正的原则遴选合格的合作伙伴，与之达成基于合同的优势互补合作关系。邛崃市政府作为PPP项目发起人，出台PPP模式实施细则，制定财政补助标准，鼓励种植业主、养殖业主、专业抽粪人员、民营企业等社会资本投资方出资成立抽粪合作社、购买专业的抽粪设备以及完善沼气池等基础设施，引导合作伙伴将技术和管理经验运用到沼肥还田PPP项目中来，与政府部门进行优势互补，共同分担风险。

2.1.2 解决信息不对称，加强种养结合

邛崃市政府通过发展种养结合循环农业，推动沼肥高效利用。在政府部门的引导下，养殖业主，大力建设并使用沼气池等农业基础设施，对畜禽粪污进行资源化利用，提高沼肥供给品质；种植业主积极申报规模利用沼肥，减少化肥的施用量，增加沼肥需求量；抽粪合作社衔接种养两端，从中解决沼肥供需双方信息不对称问题，提高沼肥利用率。抽粪合作社与种植业及养殖业之间自主协议服务价格并签订合同，基于合同内容，为种养双方提供沼肥转运、浇灌服务。

2.1.3 投融资结构优化，推进沼气工程建设

2017年，邛崃市通过“成都市财政补助+邛崃市奖励资金追加+业主自筹”的方式，推进成都市级沼气工程建设，政府财政压力减轻，投融资结构得到优化。邛崃市投资新建8 m3和10 m3的成都市级农村户用沼气池100口，项目总投资51.01万元，其中成都市级补助18.25万元，邛崃市奖励资金4万元，农户自筹28.76万元；投资新建成都市级养殖场大中型沼气工程32座，容积达4000 m3，项目总投资达314.4万元，其中成都市级财政补助128万元，邛崃市奖励资金44万元，业主自筹142.4万元。

2.1.4 财政补贴力度大，保障参与主体利益

邛崃市政府部门制定明确的财政补助标准，对积极参与沼肥还田工作的主体进行扶持，保障PPP项目参与者的利益。其中，户用沼气池建设业主可获得每口2000～2500元的补助，大中型沼气工程的补助标准为每m3430元。申报规模利用沼肥的种植业主，获得沼肥转运补贴的方式为：种植业主与合作伙伴按议定价格每m3扣减8元进行浇灌服务费结算，再由实施浇灌的抽粪合作社向市农林局申报沼肥转运补贴。抽粪合作社除了可以获得沼肥转运、浇灌服务费外，还可获得“1万元补贴+农机补贴+村公资金统筹”。

2.1.5 创新管理制度，加大监管力度

邛崃市政府创新管理制度，对PPP项目实施过程及沼肥还田绩效进行监管和考核，考核结果作为发放财政补贴的依据。第一，为项目补贴资金设立专账，专人负责，确保专款专用，确保资金规范管理和使用；第二，搭建微信等信息平台，对沼肥还田PPP项目进行监管，实时收集抽粪合作社现场浇灌影像资料，并记录有关信息；第三，建立养殖户(场)粪便利用及出入栏登记台账和抽粪合作社粪便转运登记台账，实现粪便从产生到去向全程可追溯。

2.2 沼肥还田PPP模式效益分析

2.2.1 生态效益

引入PPP模式，畜禽粪污得到了资源化利用，推动了沼肥高效利用，农业生态环境明显改善。据统计，邛崃市在全市24个镇乡(街道)实施PPP模式，解决了26万立方米沼肥综合利用, 实现了沼肥还田8万亩，耕地土壤有机质提升0.1%以上，化肥施用量减少10%以上，农作物增产5%以上[6]，农产品品质得到了大提升，种养结合生态循环农业得到了有力助推。

2.2.2 经济效益

PPP模式给沼肥还田各参与主体均带来了不错的经济效益。PPP模式引导社会资本投入到沼肥转运利用中来，减轻了政府的财政负担；政府出台财政补贴方案，养殖业畜禽粪污处理成本大大减少；随着耕地土壤地力的提升，种植业每667 m2年均节本增收300元；据测算，PPP模式实施后，邛崃沼肥还田合作伙伴运营收入达780万元、可实现利润约400万元。

2.2.3 社会效益

邛崃市沼肥还田PPP模式的社会效益主要有3点：首先，邛崃通过投入250万元项目资金，撬动了近550万元社会资本，社会闲置资金得到了更有效的利用；其次，近两年来，邛崃新增户用沼气池1500余口，大中型沼气工程10000 m3，蓄粪池20余万 m3，农业基础设施建设更完善；再次，邛崃目前已有抽粪车辆150余辆，200余人专业从事沼肥抽运浇灌，PPP模式在一定程度上解决了当地劳动力的就业问题[7]。

3 沼肥还田PPP模式实施建议

引入公共私营合作制(PPP)模式破解沼肥利用瓶颈，推动沼肥高效利用是农村沼气工程发展的新趋势。从邛崃市取得的效益来看，在沼肥还田中引入PPP模式，推动了沼肥高效利用，减轻了生态环境压力，提升了土壤肥力和农产品品质，使种养结合产业节本增效，是生态循环农业的可持续发展之路。但PPP模式在沼肥还田中的应用尚处于探索阶段，项目实施仍面临许多不可预知的风险，比如政策变更风险、财务风险和管理风险等[8-9]，需要通过在实践中不断总结经验，探索沼肥还田PPP模式的有效实施路径。为了加速PPP模式项目落地，笔者结合邛崃实施经验，提出以下建议。

3.1 制定可行的实施细则，吸引社会资本广泛参与沼肥还田

地方政府部门要贯彻落实PPP模式发展新理念，因地制宜，制定能切实推进沼肥还田的PPP模式实施细则，明确规定PPP模式财政补助标准，充分发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本更多地投入到沼肥还田工作中来。促进PPP模式多元主体相互协作，减轻政府财政负担的同时，降低经营主体沼肥还田的成本，实现多方共赢。值得一提的是，政府部门出台政策时，应考虑社会资本利益，不可随意变更原政策，以免增加社会资本面临的风险，打击投资者的信心。

3.2 以市场需求为导向，解决沼肥供需信息不对称问题

畜禽粪污问题日益突出，我国养殖业迫切需要推进种养结合，确保发展绿色生态循环农业。我国养殖业主深受畜禽粪污产量剧增的困扰，种植业主急需施用有机肥来改良土壤结构，沼肥还田市场潜力大，解决种养双方沼肥供需信息不对称的问题，是推动沼肥高效利用的关键。在沼肥还田中引入PPP模式，创新“养殖业+抽粪合作社+种植业”沼肥利用模式，由抽粪合作社充当沟通媒介，为种养双方提供沼肥转运、浇灌服务，提高沼肥有效利用率。遵循市场经济原则，服务费用应由参与主体自主议定。

3.3 确保公平公正，优选抗风险能力强的社会资本

PPP模式融资风险较高，一旦引入抗风险能力较差的社会资本，就会造成PPP项目应用失败，政府部门财政状况也会受到牵连。政府部门须按照公开、公平、公正的原则选择流动性、安全性等专业资质、财务实力更优的社会资本开展合作，从而降低项目融资风险，提高运营效率。为确保合作的顺利开展，公私部门签订合同，明确双方各自的权利和义务，达成优势互补、风险共担的合作关系，提高沼肥还田运行效率。

3.4 完善监管机制，加强政府监管力度

PPP模式补贴政策力度大，监管不当则易滋生“骗补”行为[7]。政府在沼肥还田PPP模式中，由主导者转变为监督者，须完善监管机制，加强管理项目资金，严格考核沼肥还田绩效，保障沼肥还田工作的顺利开展。首先，建立台账管理制度，实现粪便从产生到去向全程可追溯；其次，通过微信服务平台，实时监控沼肥转运灌溉情况，加强对沼肥还田过程的监管力度；此外，通过信息化平台，公开PPP项目实施绩效，充分保障社会公众的知情权，发挥社会监督作用。

[1] 杨志英，成锦霞.沼气工程在畜禽养殖粪尿处理中的运用[J].中国畜牧业,2017 (7) :51-52.

[2] 陈 溯.中国每年产生畜禽粪污近40亿吨 成农业面源污染重要原因[N/OL].http://www.chinanews.com/cj/2017/08-30/8318155.shtml，2017-08-30.

[3] 国家发展改革委，农业部.全国农村沼气发展“十三五”规划[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/10/content_5167076.html，2017-02-10.

[4] 王 凯,韩纪琴.农业产业链管理初探[J].中国农村经济,2002(5):9-12.

[5] 贾 康,孙 洁.公私合作伙伴关系(PPP)的概念、起源和功能[J].经济研究参考,2014(13):4-16．

[6] 刘 畅.四川邛崃：种养结合 化污为肥[N/OL].http://country.cnr.cn/gundong/20170126/t20170126_523536498.shtml，2017-01-26.

[7] 谷晓明,邢可霞,易礼军，.农村养殖户畜禽粪污综合利用的公共私营合作制(PPP)模式分析[J].生态与农村环境学报,2017,33(1):62-69.

[8] 张学昌.农业基础设施投资的PPP模式：问题、原则与路径[J].农村经济,2016 (9) :98-103.

[9] 傅晶晶，周 阳.农村环境综合治理PPP 模式创新研究——以四川省简阳市为例[J].法制与社会,2017 (23).

[10] 毋俊芳，刘玉祥.以沼气为核心的循环农业模式是实现畜禽糞污资源化利用的最佳路径[J].农业工程技术:新能源产业, 2014 (12) :37-38.

[11] 陈大洲.管窥我国PPP模式下的农村环境治理[J].江西农业学报, 2014 (11) :131-134.

[12] 范景玉，王天宝，李 东，等.湖北襄阳:运用PPP模式的实践与思索[J].中国财政, 2015 (24) :58-60.

[13] 曹文学.邹平县畜禽养殖粪污处理现状及对策[J].中国人口·资源与环境, 2017 (s1) :55-57.

ABriefAnalysisofPublic-Private-PartnershipSystemforBiogasFertilizerReturningtoField:QionglaiCase

LINSai-nan1，LIDong-mei1，RANYi2，CAIPing2

(1.CollegeofManagement,SichuanAgricultureUniversity,Chengdu611130,China； 2.BiogasInstituteofMinistryofAgricultures,Chengdu610041,China)

Biogas fertilizer returning to the fields in China has been in a difficult position for its high cost of application, the information asymmetry between the supply and demand sides, imperfect facilities and equipment, and lack of public participation.Bringing in the Public-Private-Partnership system (PPP) could break the bottle-neck of biogas fertilizer utilization and promote the high efficient utilization.This paper analyzed the implementation of the PPP mode for biogas fertilizer returning to the fields in Qionglai County, and summarized the efficiency of field utilization of biogas fertilizer.And it was demonstrated that the PPP system brought ecological, economic and social benefits to Qionglai.Moreover, some suggestions were proposed for promoting the PPP system implementation, including detailing rules, optimizing social capital, market-oriented strategy, and strengthening government supervision.

biogas manure returning; Public-Private-Partnership system; biogas engineering; livestock manure pollution

2017-10-09

项目来源： 中国农业科学院科技创新工程(CAAS-ASTiP-2015-BiOMA)； 农村能源综合建设项目(2130126)

林赛男(1995-)女，浙江温州人，硕士，研究方向为技术经济分析与评价，E-mail:milk618956@163.com

蔡 萍，E-mail：caiping@caas.cn

S216.4

B

1000-1166(2017)06-0089-05