农村土地流转的现状及其对策

傅萍

随着农村经济的快速发展，一家一户的分散经营已经远远不能适应商品化集约化经营的需要，农村土地承包经营权流转已经成为我国农村经济发展的必然趋势，是深化农村综合改革，实现农业现代化的前提和保障。认真分析目前的工作状况，采取有針对性的工作措施，使土地流转工作步入健康发展的轨道，对农业现代化的发展进程具有十分重要的意义。最近，我们对凤城市农村土地承包经营权流转情况进行了调查。

1、 农村土地承包经营权流转基本情况

近年来，凤城市把加快土地流转，加快构建现代农业生产体系作为全面深化农村改革的一项重要内容，使土地流转规模不断扩大，有力地促进了农村的适度规模经营和商品生产发展。凤城市市辖21个涉农乡镇（区），201个村，2082个村民组，家庭承包经营的农户112624户，其中家庭承包耕地面积831795亩。目前，全市签订家庭承包合同份数112687份，颁发土地承包经营权证112582本。以2017年度统计数据为准，全市流出承包地农户数27125户，土地流转面积达到156506亩，占承包地总面积83万亩的18.86%。其中签订耕地流转合同8987份，签订耕地流转合同的流转耕地面积62361亩，占流转土地总面积的14.41%。土地流转形式主要有出租、转包、转让、互换、股份合作等。其中以出租形式实现的流转面积占流转总面积的一半以上。流转对象主要有家庭农场、种粮大户、合作社、农事企业等。

2、规范土地流转的主要做法

2.1精心组织实施，健全流转市场。近年来，随着现代农业发展，农业生产集约化程度提高，农村土地流转规模日趋扩大，影响到了农村社会生产、生活的各个方面。传统上农户之间松散的、不规范的土地流转模式既不利于土地的集约化经营，也容易产生很多矛盾纠纷。2010年以来，按照省、丹东市农委、财政部门的要求，凤城市各乡镇（区）已全部建设农村土地承包经营权流转服务站，乡镇（区）政府作为建设农村土地流转服务站的主体，为土地流转站提供了经费、人员及场所等保障。2014年，凤城市下发《凤城市人民政府办公室关于全面推进农村土地承包经营权流转市场建设的通知》（凤政办传〔2014〕16号），从而进一步规范和完善土地流转市场建设工作。全市开展农村土地承包经营权流转市场建设工作以来，农村土地承包经营权流转更加活跃，各项工作取得了长足的进步，极大程度解放了农村劳动力，促进了土地流转面积大幅度增长，农业规模效益明显，增加了农民收入，带动了二、三产业的发展。

2.2建立规章制度，规范流转机制。为了做好农村土地承包经营权流转市场建设工作，凤城市根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，按照上级有关文件精神，采取多种措施进一步规范土地流转程序，下发了《关于印发〈凤城市农村土地承包经营权流转管理制度〉的函》，对土地流转实行规范化管理，并制作了土地流转示范合同文本。同时，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，抓住最近省市出台土地流转相关政策、文件的有利契机，引导乡镇土地流转服务站认真开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询等服务工作。

2.3给予资金扶持，加强硬件建设。为了推动各土地流转市场真正发挥作用，促进流转市场规范化、制度化、常态化发展，2010年以来，凤城市共争取本级及上级财政拨款15万元，用于流转市场建设，2015年，向上级部门争取4套计算机及打印机设备，分别配发给大兴等镇区。现阶段，部分乡镇（区）已建设土地流转交易大厅，并配备了相应的桌椅、档案柜，计算机、打印机、电子显示屏等硬件设备，设立了咨询、评估、鉴证等服务窗口，实行“一站式”服务，因地制宜地开展了这项工作。同时，为了加强农村、农业基础设施建设，鼓励发展农村种养大户、家庭农场等农业经营主体，凤城市专门下发了《凤城市种养大户补贴试点工作的通知》（凤财企字〔2014〕19号），对达到一定生产规模的种养大户、家庭农场、种粮合作社给予补贴，支持内容主要包括流动资金贷款、农田基础设施建设、粮食晒场建设、粮食储藏及烘干设施建设等项目。

2.4健全调处机制，保障农民利益。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。实际工作中，凤城市严格把握三条原则：一是在坚持家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益；二是坚持自愿、依法、规范、有偿的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进，更不以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营；三是始终坚持把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，确保农民利益不受损害。同时积极加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，完善土地承包仲裁委员会及办公室工作制度，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

2.5做好土地确权，夯实流转基础。农村土地承包经营权确权登记工作，是完善农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。2016年，凤城市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，具体包括20个乡镇（区）（不含大兴镇），195个行政村，2038个村民小组，家庭承包耕地国土“二调”面积115.85万亩。通过土地确权工作，全市将建立市本级数据库平台及乡镇级数据库，随着这项工作的逐步完善及数据库的建立，对于开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等工作提供了重要的依据及有力的信息支持，对全面深化我市农村改革和转变农业发展方式、增强粮食生产能力、推进农业结构调整和增加农民收入等具有重要意义。

3、进一步推进土地流转工作，促进土地适度规模经营的几点建议

目前，尽管农村土地流转工作卓有成效，但在具体操作过程中，仍然存在市级流转服务组织不健全、流转合同不规范、流转双方权利、义务不明确以及规模化流转过程中对农民及土地的风险保护不够等情况，由于土地流转的出让方和受让方的权利义务没有明确，常引发不必要的纠纷问题。目前，引导和规范土地承包经营权权流转，培育和壮大新型农业经营主体，是全面深化农村改革，推动农村经济发展，加快推进农业现代化建设的关键所在。目前，应着重抓好以下四个方面的工作：endprint

3.1继续加强政策宣传力度。充分利用各类传媒，大力宣传有关土地流转法律法规和政策以及土地流转市场建设的作用和必要性，认真贯彻落实中央下发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），牢固树立政策观念，准确把握政策要求，为农业的增产、增收、增效，农村经济繁荣、农民生活水平的提高创造条件。坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。同时进一步加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

3.2完善流转市场，建立土地流转交易中心，提高土地经营权流转服务水平。按照各级文件要求，逐步完善土地流转市场，健全服务和管理网络，在乡镇、村二级土地流转服务体系的基础上，按照归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，以土地确权工作成果为依托，建立市县两级土地流转交易中心，为流转双方提供信息发布、政策咨询等全方位的土地流转服务，引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。同时，加大对土地流转服务组织的经费投入，为乡镇（区）流转服务组织购置专门的电子显示屏、計算机、档案柜等设施设备，提高土地流转服务站的服务和管理能力。另外，强化村级土地流转服务分站作用的发挥，通过培训等方式提高村级流转服务信息员的素质和能力，把工作落实在基层。

3.3继续深入推进农村承包地确权登记颁证工作。农村土地承包经营权确权登记工作，是完善农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系、发展适度规模经营的重要基础性工作，对于明晰农户承包地用益物权，推进土地流转工作具有十分重要的意义。随着土地确权工作的结束，要做好土地确权面积认定、合同签订及完善数据库工作。这项工作的顺利开展，对于开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等工作可以提供重要依据，对全面深化农村改革和转变农业发展方式、增强粮食生产能力、推进农业结构调整和增加农民收入等具有重要意义。

3.4加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。近年来，农业领域逐步成为投资热点，很多工商企业准备或正在投资农业。工商企业的进入为农业带来了资金、技术和人才，并增加了物质装备投入，引进了先进的管理方式，加速了传统农业改造和现代农业建设。但是，工商企业直接租赁农户承包地，容易挤占农民利益和发展空间，对粮食安全造成威胁，有的甚至进行“非农化”建设。因此，需要严格对工商企业租赁农户承包地准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失，从而确保“农地农业用、农地农民用”。

3.5加强合同管理，健全服务体系。下一步工作中，还应着重做好“四个强化”，即强化流转合同管理，全面落实合同备案登记制度；强化用途监管，合理界定农地用途；强化风险防范，规范流转形式，强化土地流转项目的审核；强化跟踪监测，建立监测制度，密切掌握土地流转态势。所以，应当建立市、县、乡镇、村四级土地流转服务体系，建立全市土地流转交易中心，强化执法手段，完善土地流转市场机制，研究土地流转政策。这样，才能为构建新型的农业生产经营体制提供支撑和保障作用。endprint